Om vi skulle förklara vår regering för en britt skulle vi kanske börja med att ge honom en kopia av vår konstitution. Om han skulle göra detsamma för oss skulle han inte kunna börja på det sättet, för britterna har inget sådant grundläggande dokument. Deras politiska system har varit under utveckling i över tusen år. Under den tiden har metoderna för lagstiftning, administration, rättskipning och skatteuppbörd tagit form och relationerna mellan regeringen och de styrande har utvecklats. Ibland har någon tvist om dessa relationer eller någon friktion mellan olika delar av det politiska maskineriet startat en våldsam politisk kamp. Detta kan leda till inbördeskrig, till att en monark eller minister avrättas eller fördrivs, eller så kan det sluta med inget allvarligare än att man skriver ner regler för att förhindra att den aktuella punkten orsakar en tvist i framtiden. Därför finns det delar av en skriftlig konstitution, som Bill of Rights, habeas corpus och en lag som definierar förhållandet mellan underhuset och överhuset. Dessa lagar kan dock upphävas av parlamentet om det så önskar. För övrigt är konstitutionen oskriven; det finns inget omfattande dokument och ingen högsta domstol som kan hindra andra delar av regeringen från att göra saker på grund av att de är författningsstridiga. Men det finns otaliga traditioner och prejudikat och väl accepterade uppfattningar som binder – ibland som ett gummiband, ibland som en ring av stål.
Det politiska systemet i dag är resultatet av fem viktiga historiska utvecklingar. Den första var parlamentets gradvisa framväxt som ett skatteuppbörds- och lagstiftande organ och upprättandet av dess överhöghet över kungen och hans ministrar. Den andra var utvecklingen av kabinettet, som en kommitté av parlamentsledamöter med premiärministern i spetsen, som anförtrotts uppgiften att sköta landets angelägenheter, men som alltid måste få sina åtgärder godkända av parlamentet. Den tredje var den gradvisa utvidgningen av rösträtten så att hela den vuxna befolkningen, först män och på senare tid kvinnor, kunde rösta på kandidater till underhuset. Den fjärde var att det ovalda överhuset erkände att det i lagstiftningsfrågor var underordnat underhuset. Den femte var framväxten av organiserade partier, med en distinkt och permanent politik och med centrala och lokala mekanismer för att få ut rösterna och för att hålla partiet vid liv mellan valen.
Som ett resultat av denna utveckling; underhuset, som normalt väljs med högst fem års mellanrum, styr praktiskt taget landet. Sedan 1911 får inte överordnarna ändra eller förkasta någon åtgärd som antagits av underhuset för att samla in eller spendera pengar. De kan förkasta två gånger, under två på varandra följande sessioner, vilket annat lagförslag som helst, men om underhuset godkänner det en tredje gång går åtgärden vidare till kungen, som automatiskt godkänner det på samma sätt som alla andra lagförslag, eftersom han inte har någon vetorätt.
Underhuset kontrollerar administrationen. Det finns mer än tjugo departement, och vart och ett har en minister som politisk chef. De flesta av ministrarna är medlemmar av kabinettet. Premiärministern väljer ut dem och leder kabinettsmötena. Men han och de är ansvariga inför parlamentet, särskilt inför underhuset. Alla måste vara parlamentsledamöter, de flesta sitter i underhuset, och det är numera regel att premiärministern måste vara ledamot av underhuset. Underhuset kontrollerar ministrarna på tre huvudsakliga sätt: genom att ställa frågor till dem under en timme varje dag när parlamentet sammanträder och genom att ställa till problem om svaren verkar otillfredsställande; genom att vägra att bevilja alla pengar som kabinettet ber om eller att acceptera de skatteförslag som lämnas in till det av finansministern om det inte gillar vad ministrarna har gjort eller planerar att göra; och genom att drastiskt ändra eller till och med förkasta åtgärder som lagts fram för antagande av underhuset. Genom någon av dessa tre metoder kan parlamentet uttrycka sitt godkännande eller ogillande av ministeriet. Missnöje skulle tvinga kabinettet att antingen avgå till förmån för en annan grupp parlamentariker eller att be kungen att upplösa parlamentet så att ett allmänt val skulle kunna avgöra mellan ministeriet och dess kritiker.
Parlamentarisk kontroll av den verkställande makten är således den accepterade teorin för den brittiska regeringen. Men vem kontrollerar parlamentet? Här utövar partisystemet sitt inflytande. Den verkliga skiljelinjen går inte mellan delar eller grenar av regeringen, utan mellan partier, politik, program och personligheter. Folket väljer det parti de föredrar; det har till och med sagts att de väljer den premiärminister de föredrar. Det parti som vinner flest mandat dominerar underhuset, och från dess medlemmar väljs premiärministern och större delen av kabinettet. Ministrarna och deras tjänstemän på departementen utarbetar lagförslag för att genomföra partiets politik, och deras anhängare röstar naturligtvis för dessa åtgärder, precis som minoritetspartiet naturligtvis motsätter sig dem. En del, kanske de flesta av anhängarna är ja-sägare som röstar troget enligt kraven. Andra är kanske mer oberoende och kritiska, men de skulle inte rösta med oppositionen om det innebar att deras eget parti förlorade, att kabinettet avgick eller att ett förhastat parlamentsval skulle leda till slitage, kostnader och osäkerhet. Därför måste regeringspartiet stödja sitt kabinett, kanske kritiskt, men lojalt. Det måste finnas ett utbyte mellan majoriteten och kabinettet, men i allmänhet måste kabinettets ledarskap och initiativ accepteras. I praktiken resulterar detta i att kabinettet kontrollerar underhuset, särskilt i kristider och nödsituationer.
Kabinettet är alltså systemets kärna. Premiärministern är kärnans centrum. Hans ansvar, bördor och makt har blivit enorma under de senaste decennierna av krig och efterkrigstidens splittring. Han måste vara sitt partis språkrör i valtider. Han utser och leder kabinettet. Han måste vara välinformerad om dagens huvudproblem och ha en allmän uppfattning om de mindre problemen. Han måste hålla kungen informerad om vad som händer. Men dessutom måste han spela stjärnrollen i det gemensamma huset – leda debatter, möta attacker och planera strategier.
För att kunna fullgöra dessa många uppgifter som drivande kraft och styrande huvud måste han vara en bra debattör och vara väl förankrad i parlamentarisk procedur och metoder. Rikedom, goda sociala kontakter och utbildning vid en berömd skola och ett gammalt universitet var en gång oumbärliga, men i dag är en ödmjuk börd inget hinder och en hög börd inget säkert pass till ämbetet. Av de nio premiärministrarna sedan 1900 tillhörde fem den industriella eller affärsmässiga övre medelklassen och två var födda i fattigmansstugor. Endast fyra hade gått i Oxford eller Cambridge. Tre av dem kom in i underhuset i mitten av tjugoårsåldern och började därmed tidigt en politisk karriär. Nästan alla hade mindre poster och sedan kabinettsposter innan de blev premiärminister. På så sätt fick de en lång och varierad lärlingstid i parlamentet, på kontoret och i oppositionen, på departementen och i kabinettssalen på Downing Street 10. Churchill till exempel kom in i parlamentet år 1900, när han var tjugosex år gammal. Vid något tillfälle var han ansvarig för koloniala frågor, inrikesfrågor, utrikeshandel, flottan, krigsmateriel, flygvapnet och statskassan. I mellandagarna var han en vanlig ledamot och en långt ifrån tam ledamot. Till sist, vid sextiosex års ålder, blev han premiärminister i nationens mörkaste stund.
Premiärminister, kabinett och underhus är de tre viktigaste delarna av den brittiska konstitutionen, men tre andra delar kräver en kort beskrivning. Den första är kungen. George VI är den fyrtiofemte personen som suttit på tronen under de senaste tusen åren. Under de senaste tre eller fyra århundradena har den kungliga makten minskat så mycket att endast en viktig konstitutionell funktion återstår. När en premiärminister dör eller avgår väljer kungen hans efterträdare. Men även detta val är vanligtvis automatiskt, för om den gamla regeringen har besegrats är oppositionsledaren den oundvikliga efterträdaren, och om det hålls allmänna val är ledaren för det parti som vinner valet uppenbarligen folkets val, och kungen måste välja honom. Hans övriga konstitutionella handlingar sker alla på inrådan av hans ministrar. Han har ”rätt att bli rådfrågad, rätt att uppmuntra, rätt att varna”, och om han har samlat kunskap, erfarenhet och förståelse genom att tillbringa många år på jobbet kan han vara en värdefull rådgivare och äldre statsman. Ministrarna behöver inte följa hans råd, eftersom de är ansvariga inför parlamentet, inte inför honom; men de kan åtminstone vara tvungna att erkänna att hans åsikter sannolikt inte bygger på kortsiktig partipolitisk opportunism.
I takt med att kungen har förlorat sin gamla makt har han funnit andra uppgifter att fullgöra. De tillfälliga uppvisningarna av pompa och ståt och ceremoni kopplar samman det förflutna med nuet, på samma sätt som vår egen ritual på Thanksgiving-dagen, invigningsdagen eller den fjärde juli. De tillfredsställer den kärlek till en parad, till praktfulla färger och ordnade rörelser, som spelar en roll i religiösa gudstjänster, i examensövningar eller i vissa brödraskapsföreningars kongresser. Deras huvudperson förkroppsligar nationens enhet i en person, snarare än i en flagga. Kungen kan vara beskyddare av filantropiska, intellektuella eller sociala organisationer, resa runt i imperiet, lägga grundstenar, gå på de stora loppen eller fotbollsmatcherna, besöka bombade områden eller stridsfronter, och vid varje tillfälle fungera som ett band för att binda samman en nation som ingen vald person någonsin skulle kunna göra.
Detta band binder mer än Storbritannien. När de ledande brittiska kolonierna uppnådde status som självstyrande dominioner var den enda konstitutionella länk som band dem och Storbritannien samman det faktum att de var ”förenade genom en gemensam lojalitet till kronan och fritt associerade som medlemmar av det brittiska samväldet av nationer”. Samma man var kung i Storbritannien, kung i Kanada, kung i Australien och så vidare. Vidare var han samma slags konstitutionell monark i varje huvudstad och agerade på inrådan av sina lokala ministrar som i sin tur var ansvariga inför sina lokala lagstiftande församlingar. Som en framstående kanadensare nyligen sade: ”Vi gick ut i krig som ett fritt folk av egen fri vilja, som kämpade för frihet. Englands kung George den sjätte bad oss inte att förklara krig åt honom. Vi bad Kanadas kung George den sjätte att förklara krig för oss.” Ingen brittisk premiärminister kunde fungera som ett sådant band mellan dominionerna. Australiensare och kanadensare har ofta intensivt ogillat politiken och ledaren för det parti som har makten i London. Om det måste finnas ett överhuvud som är acceptabelt för alla och står över partipolitiken finns det ingen som är så tjänlig som en monark.
De flesta britter skulle bestämt försvara monarkin så länge kungen gör sitt jobb bra. Försök att förespråka republikanism har alltid misslyckats eftersom det inte verkade finnas något att vinna på förändringen. Men de skulle ha svårt att argumentera för den andra gamla institutionen, överhuset. Detta parlament är lika gammalt som underhuset, och de två har vuxit upp sida vid sida. De började som organ som beviljade skatter; de stora godsägarna och de höga prästerna träffades i en grupp för att överväga hur de hade råd att ge kungen ur sina egna fickor; företrädarna för de mindre godsägarna och stadsborna träffades i en annan grupp för att bestämma hur mycket de var villiga att lova kungen ur folkets fickor i hemlandet. Dessa separata överläggningar fortsatte när parlamentet utvecklades till ett lagstiftande organ.
Omkring 750 peers har rätt att sitta i överhuset; men närvaron når sällan upp till hundra. Några av peers är biskopar eller ärkebiskopar, men över 700 av dem har ärftliga titlar. Få av dessa är mycket gamla; endast 50 går mer än 250 år tillbaka i tiden. Resten är mindre än ett sekel gamla, och nästan hälften av dem har tilldelats sedan 1906. Vissa män fick sina titlar – lord, hertig eller vad det nu kan vara – för tjänster till staten som amiraler, generaler, administratörer eller statsmän; men ofta hade tjänsterna gjorts för partiet eller för partiets kampanjkista. Efter det senaste kriget blev denna försäljning av titlar en skriande skandal, och sedan dess har utmärkelser oftare delats ut som ett erkännande av enastående framgångar inom affärsverksamhet, industri, offentlig tjänst, intellektuella prestationer, generös filantropi och konst. Följaktligen är adelsståndet inte längre främst en samling ättlingar till aristokrater på landsbygden; det är i mycket högre grad en samling män som har gjort gott för sig själva, för staten eller för mänskligheten. Bakom en lordtitel döljer sig förmodligen en affärsman, en bankman eller en bryggare; men det kan också finnas en framstående kirurg, musiker, ekonom eller till och med en fackföreningsledare.
Tonläget i överhuset kommer sannolikt att vara aristokratiskt och plutokratiskt, och dess politik konservativ. I början av detta århundrade avvisade det liberala förslag om att höja skatterna för de rika för att finansiera sociala reformer. Denna kombination av partipolitik och självförsvar ledde till att lorderna klippte av sina vingar när det gällde att lägga in veto mot lagstiftning. Ändå skulle det vara fel att betrakta överhuset som inget annat än ett hem för djupt färgade reaktionärer. Det har ofta visat prov på verkligt statsmannaskap, självständighet och liberalt tänkande. Ledamöterna har inga väljare hemma att tillfredsställa och kan därför säga vad de tycker, och en del av dem tänker hårt och bra. Ibland har de varit väktare av den personliga friheten när underhuset har fått panik och tvingats till förhastade eller hämndlystna åtgärder. Även om ingen är nöjd med överhuset som det ser ut i dag kan britterna följaktligen inte enas om vad de ska göra åt det. Många skulle tveka att anförtro sin välfärd enbart åt kabinettet och underhuset. Men ingen vet hur en perfekt andra kammare skulle se ut, och överhuset fortsätter därför att sammanträda, att bedriva sin verksamhet på ett makligt sätt ”inte olikt en väl genomförd begravning”, och som W. S. Gilbert en gång sa, att inte göra något särskilt men att göra det mycket bra.
Slutligt har vi den offentliga förvaltningen, den grupp offentliganställda av många grader och klasser som utför regeringens arbete. Under de senaste fyrtio åren har den brittiska regeringen, i likhet med vår egen, kraftigt ökat antalet saker den gör, antingen som ett resultat av folkets krav eller under trycket från händelserna. Följaktligen har den offentliga förvaltningen vuxit i storlek, betydelse och makt. För mindre än hundra år sedan drevs tjänsten enligt ett bytessystem och var ökänd för inkompetens, okunnighet och byråkrati. Sedan började man städa upp i röran. En kommission för offentliganställda tjänstemän började leta efter de bästa unga hjärnorna som fanns tillgängliga, välja ut män genom hårda tävlingsprov från universitetens avgångsklasser, fastställa fasta löneskalor med regelbundna löneförhöjningar, erbjuda anställningstrygghet om man uppför sig väl och i allmänhet göra tjänsten attraktiv för välkvalificerade män. Resultatet blev att staten gradvis fick en grupp hederliga och kompetenta tjänstemän. Oavsett vilket parti som kom till makten stannade de kvar på sina poster. De högre tjänstemännen hade stort inflytande som hjälpare till sina politiska ledare, särskilt eftersom en ny minister måste lära sig sin verksamhet av sina permanenta chefer. Det sägs ibland om dem att de är oäventyrliga och fantasilösa, på grund av att de ogillar parlamentarisk kritik och vill spela säkert. Men få har ifrågasatt deras kombination av utomordentligt hög intelligens, kompetens och karaktär; och dessa egenskaper är mer värdefulla än lättsinnig entusiasm för nya stunts.
Från EM 41: Vår brittiska allierade (1944)