Gdybyśmy tłumaczyli nasz rząd Brytyjczykowi, moglibyśmy zacząć od wręczenia mu kopii naszej Konstytucji. Jeśli on robiłby to samo dla nas, nie mógłby zacząć w ten sposób, ponieważ Brytyjczycy nie mają takiego podstawowego dokumentu. Ich system polityczny kształtuje się od ponad tysiąca lat. W tym czasie ukształtowały się metody stanowienia prawa, administracji, wymiaru sprawiedliwości i poboru podatków oraz rozwinęły się stosunki między rządem a rządzonymi. Od czasu do czasu jakiś spór dotyczący tych stosunków lub jakieś tarcie między różnymi częściami machiny politycznej rozpoczynało zaciekłą walkę polityczną. Mogło to doprowadzić do wojny domowej, do egzekucji lub eksmisji monarchy lub ministra; mogło też zakończyć się niczym poważniejszym niż spisaniem zasad, które miały zapobiec temu, by sporna kwestia nie stała się przyczyną sporu w przyszłości. Stąd też istnieją fragmenty konstytucji pisanej, takie jak Bill of Rights, habeas corpus i prawo określające stosunki między Izbą Gmin a Izbą Lordów. Jednak te prawa mogą być uchylone przez Parlament, jeśli tylko zechce. Co do reszty, konstytucja jest niepisana; nie ma wyczerpującego dokumentu ani sądu najwyższego, który uniemożliwiałby innym częściom rządu podejmowanie działań na podstawie tego, że są one niezgodne z konstytucją. Ale istnieją niezliczone tradycje i precedensy oraz dobrze przyjęte rozumienia, które wiążą – czasem jak gumka, czasem jak pierścień ze stali.
Dzisiejszy system polityczny jest wynikiem pięciu ważnych wydarzeń historycznych. Pierwszym z nich było stopniowe wyłanianie się Parlamentu jako organu pobierającego podatki i stanowiącego prawo oraz ustanowienie jego supremacji nad królem i jego ministrami. Drugim był rozwój gabinetu, jako komitetu złożonego z członków parlamentu, na którego czele stał premier, któremu powierzono zadanie kierowania sprawami kraju, ale który zawsze musiał być zatwierdzany przez parlament. Trzecim było stopniowe rozszerzanie prawa wyborczego, tak by cała dorosła ludność, najpierw mężczyźni, a ostatnio kobiety, mogła głosować na kandydatów do Izby Gmin. Czwartym było uznanie przez niewybieralną Izbę Lordów jej podległości w sprawach ustawodawczych Izbie Gmin. Piątym był wzrost zorganizowanych partii, z charakterystycznymi i stałymi politykami oraz z centralnymi i lokalnymi maszynami do zdobywania głosów i utrzymywania partii przy życiu między wyborami.
W wyniku tych wydarzeń; Izba Gmin, normalnie wybierana w odstępach nie dłuższych niż pięć lat, praktycznie rządzi krajem. Od 1911 roku Lordowie nie mogą zmienić ani odrzucić żadnego środka uchwalonego przez Izbę Gmin w celu pozyskania lub wydatkowania pieniędzy. Mogą odrzucić dwa razy, w dwóch kolejnych sesjach, każdy inny projekt ustawy, ale jeśli Izba Gmin uchwali go po raz trzeci, środek trafia do króla, który automatycznie zgadza się na niego, tak jak na wszystkie inne projekty, bo nie ma prawa weta.
Izba Gmin kontroluje administrację. Istnieje ponad dwadzieścia departamentów, a każdy z nich ma ministra jako swojego politycznego szefa. Większość ministrów jest członkami gabinetu. Premier wybiera ich i przewodniczy posiedzeniom gabinetu. Ale on i oni są odpowiedzialni przed Parlamentem, zwłaszcza przed Izbą Gmin. Wszyscy muszą być członkami Parlamentu, większość z nich zasiada w Izbie Gmin, a obecnie zasadą jest, że premier musi być członkiem tej Izby. Izba Gmin kontroluje ministrów na trzy główne sposoby: zadając im pytania przez godzinę każdego dnia, kiedy Parlament obraduje, i sprawiając kłopoty, jeśli odpowiedzi wydają się niezadowalające; odmawiając przyznania wszystkich pieniędzy, o które prosi gabinet, lub przyjęcia propozycji podatkowych przedstawionych jej przez kanclerza skarbu, jeśli nie podoba jej się to, co ministrowie zrobili lub planują zrobić; oraz drastycznie zmieniając lub nawet odrzucając środki przedłożone do uchwalenia przez Izbę Gmin. Za pomocą każdej z tych trzech metod Parlament może wyrazić swoją aprobatę lub dezaprobatę dla danego ministerstwa. Dezaprobata zmusiłaby gabinet albo do rezygnacji na rzecz innej grupy parlamentarzystów, albo do zwrócenia się do króla o rozwiązanie parlamentu, aby wybory powszechne mogły rozstrzygnąć między ministerstwem a jego krytykami.
Parlamentarna kontrola władzy wykonawczej jest więc przyjętą teorią brytyjskiego rządu. Ale kto kontroluje Parlament? Tutaj system partyjny wywiera swój wpływ. Prawdziwa linia podziału nie przebiega między częściami czy gałęziami rządu, ale między partiami, politykami, programami i osobowościami. Ludzie wybierają partię, którą preferują; mówi się nawet, że wybierają premiera, którego preferują. Partia, która zdobywa najwięcej mandatów, dominuje w Izbie Gmin, a spośród jej członków wybierany jest premier i większość gabinetu. Ministrowie i urzędnicy ich departamentów opracowują projekty ustaw, aby realizować politykę partii, a ich zwolennicy naturalnie głosują za tymi środkami, tak jak partia mniejszościowa naturalnie się im sprzeciwia. Niektórzy, być może większość, z tych zwolenników to ludzie na tak, którzy wiernie głosują zgodnie z wymogami. Inni mogą być bardziej niezależni i krytyczni, ale nie głosowaliby z opozycją, gdyby takie działanie oznaczało porażkę ich własnej partii, dymisję gabinetu lub zużycie, koszty i niepewność przedwczesnych wyborów powszechnych. Stąd też partia rządząca musi wspierać swój gabinet, być może krytycznie, ale lojalnie. Pomiędzy większością a gabinetem musi dojść do wymiany zdań, ale generalnie przywództwo i inicjatywa gabinetu muszą zostać zaakceptowane. W efekcie prowadzi to do kontroli gabinetu nad Commons, zwłaszcza w czasie kryzysu lub zagrożenia.
Gabinet jest więc rdzeniem systemu. Premier jest centrum tego rdzenia. Jego obowiązki, obciążenia i władza stały się ogromne w ostatnich dekadach wojny i powojennej dyslokacji. Musi on być rzecznikiem swojej partii w czasie wyborów. Wymienia nazwiska i zarządza gabinetem. Musi być dobrze poinformowany o głównych problemach dnia i mieć ogólne pojęcie o tych pomniejszych. Musi na bieżąco informować króla o tym, co się dzieje. Jednak dodatkowo musi on odgrywać rolę gwiazdy w Izbie Gmin, prowadząc debaty, spotykając się z atakami i planując strategię.
Aby wywiązać się z tych wielu obowiązków jako siła napędowa i głowa kierująca, musi być dobrym debatantem i być dobrze ugruntowany w parlamentarnej procedurze i metodach. Bogactwo, dobre kontakty społeczne i edukacja w słynnej szkole i starożytnego uniwersytetu były kiedyś niezbędne, ale dziś skromne urodzenie nie jest bar i wysokie urodzenie nie pewny paszport do urzędu. Spośród dziewięciu premierów od 1900 roku, pięciu należało do przemysłowej lub biznesowej klasy średniej, a dwóch urodziło się w chatach biedaków. Tylko czterech studiowało w Oxfordzie lub Cambridge. Trzech z nich weszło do Izby Gmin w połowie dwudziestego roku życia, rozpoczynając w ten sposób młodą karierę polityczną. Prawie wszyscy zajmowali pomniejsze stanowiska, a następnie stanowiska w gabinetach, zanim zostali premierami. Odbyli więc długą i zróżnicowaną praktykę w Izbie, w biurze i w opozycji, w departamentach i w gabinecie na Downing Street 10. Na przykład pan Churchill wszedł do Izby w 1900 roku, gdy miał dwadzieścia sześć lat. W tym czy innym czasie zajmował się sprawami kolonialnymi, sprawami wewnętrznymi, handlem zagranicznym, marynarką, amunicją, siłami powietrznymi i skarbem. W przerwach był zwykłym posłem i dalekim od poskromienia. W końcu, w wieku sześćdziesięciu sześciu lat, został premierem w najciemniejszej godzinie narodu.
Premier, gabinet i Commons są trzema najważniejszymi częściami brytyjskiej konstytucji, ale trzy inne części wymagają krótkiego opisu. Pierwszą z nich jest król. Jerzy VI jest czterdziestą piątą osobą, która zasiadła na tronie w ciągu ostatniego tysiąca lat. W ciągu ostatnich trzech czy czterech stuleci władza królewska została tak okrojona, że pozostała tylko jedna ważna funkcja konstytucyjna. Kiedy umiera lub rezygnuje premier, król wybiera jego następcę. Jednak nawet ten wybór jest zazwyczaj automatyczny, ponieważ, jeśli stary rząd został pokonany, nieuniknionym następcą jest lider opozycji, a jeśli są wybory powszechne, lider partii, która je wygra, jest oczywiście wyborem ludu i król musi go wybrać. Wszystkie inne jego konstytucyjne akty są wykonywane za radą jego ministrów. Ma on „prawo do konsultacji, prawo do zachęcania, prawo do ostrzegania”, a jeśli zgromadził wiedzę, doświadczenie i zrozumienie przez wiele lat pracy, może być cennym doradcą i starszym mężem stanu. Ministrowie nie muszą słuchać jego rad, ponieważ są odpowiedzialni przed Parlamentem, a nie przed nim; ale przynajmniej mogą przyznać, że jego poglądy nie są prawdopodobnie oparte na krótkoterminowych korzyściach partyjno-politycznych.
Jak król stracił swoją dawną władzę, znalazł inne zadania do spełnienia. Okazjonalne pokazy widowisk i ceremonii łączą przeszłość z teraźniejszością, podobnie jak nasz własny rytuał w Święto Dziękczynienia, Dzień Inauguracji czy Czwartego Lipca. Zaspokajają one to zamiłowanie do parady, wspaniałych kolorów i uporządkowanego ruchu, które odgrywa rolę w kulcie religijnym, w ćwiczeniach kończących studia lub w konwencjach niektórych zakonów braterskich. Ich centralna postać uosabia jedność narodu w osobie, a nie we fladze. Król może być patronem organizacji filantropijnych, intelektualnych lub społecznych, zwiedzać Imperium, kłaść kamienie węgielne, chodzić na wielkie wyścigi lub mecze piłki nożnej, odwiedzać zbombardowane obszary lub fronty bitewne, i w każdym punkcie służyć jako spoiwo wiążące naród razem, czego żadna wybrana osoba nigdy nie mogłaby zrobić.
Ta więź wiąże więcej niż Wielką Brytanię. Kiedy wiodące kolonie brytyjskie osiągnęły status samorządnych dominiów, jedynym konstytucyjnym ogniwem, które łączyło je z Wielką Brytanią, był fakt, że były one „zjednoczone wspólną wiernością koronie i swobodnie stowarzyszone jako członkowie Brytyjskiej Wspólnoty Narodów”. Ten sam człowiek był królem Zjednoczonego Królestwa, królem Kanady, królem Australii i tak dalej. Co więcej, był on tego samego rodzaju monarchą konstytucyjnym w każdej stolicy, działając w oparciu o rady swoich lokalnych ministrów, którzy z kolei byli odpowiedzialni przed swoimi lokalnymi władzami ustawodawczymi. Jak powiedział niedawno pewien wybitny Kanadyjczyk: „Poszliśmy na wojnę jako wolni ludzie z własnej woli, walcząc o wolność”. Król Anglii Jerzy Szósty nie prosił nas o wypowiedzenie mu wojny. Poprosiliśmy króla Kanady Jerzego Szóstego, aby wypowiedział wojnę za nas”. Żaden brytyjski premier nie mógł służyć jako takie spoiwo między dominiami. Australijczycy i Kanadyjczycy często nie lubili intensywnie polityki i przywódcy partii będącej u władzy w Londynie. Jeśli musi być głowa akceptowalna dla wszystkich i ponad polityką partyjną, nie ma nikogo tak usłużnego jak monarcha.
Większość Brytyjczyków stanowczo broniłaby monarchii tak długo, jak król dobrze wykonuje swoją pracę. Próby propagowania republikanizmu zawsze kończyły się niepowodzeniem, ponieważ nie wydawało się, że zmiana może przynieść jakiekolwiek korzyści. Ale trudno byłoby im przedstawić mocne argumenty za tą inną starożytną instytucją, Izbą Lordów. Izba ta jest równie stara jak Izba Gmin, a obie wyrosły obok siebie. Zaczęli jako organy nakładające podatki; wielcy właściciele ziemscy i wysocy duchowni spotykali się w jednej grupie, by rozważyć, na ile mogą sobie pozwolić, by dać królowi z własnej kieszeni; przedstawiciele mniejszych właścicieli ziemskich i mieszczan spotykali się w innej grupie, by zdecydować, ile są skłonni obiecać królowi z kieszeni ludzi w domu. Te odrębne obrady trwały nadal, gdy Parlament przekształcił się w organ ustawodawczy.
Około 750 rówieśników jest uprawnionych do zasiadania w Izbie Lordów; ale frekwencja rzadko sięga stu. Niektórzy z nich są biskupami lub arcybiskupami, ale ponad 700 z nich posiada tytuły dziedziczne. Niewiele z nich jest bardzo starych; tylko 50 ma więcej niż 250 lat. Reszta ma mniej niż sto lat, a prawie połowa z nich została nadana od 1906 roku. Niektórzy ludzie otrzymywali swoje tytuły – lorda, księcia lub cokolwiek innego – za usługi oddane państwu jako admirałowie, generałowie, administratorzy lub mężowie stanu; ale często usługi te były oddane partii lub skrzyni kampanii partyjnej. Po ostatniej wojnie ta sprzedaż tytułów stała się rażącym skandalem i od tego czasu nagrody są częściej przyznawane w uznaniu wybitnych sukcesów w biznesie, przemyśle, służbie publicznej, osiągnięciach intelektualnych, hojnej filantropii i sztuce. W konsekwencji tytuł szlachecki nie jest już głównie zbiorem potomków arystokratów ziemskich; jest to o wiele bardziej zbiór ludzi, którzy zrobili coś dobrego dla siebie, dla państwa lub dla ludzkości. Za lordowskim tytułem prawdopodobnie czai się biznesmen, bankier lub piwowar; ale może też być wybitny chirurg, muzyk, ekonomista, a nawet przywódca robotników.
Ton Izby Lordów będzie prawdopodobnie arystokratyczny i plutokratyczny, a jej polityka konserwatywna. Na początku obecnego wieku odrzuciła ona liberalne propozycje zwiększenia podatków od bogatych w celu sfinansowania reform społecznych. To połączenie polityki partyjnej i samoobrony doprowadziło do podcięcia skrzydeł Lordom, jeśli chodzi o wetowanie ustaw. Błędem byłoby jednak uważać Izbę Lordów jedynie za siedlisko głęboko zakorzenionych reakcjonistów. Często wykazywała się ona prawdziwą mężnością stanu, niezależnością i liberalnością myśli. Jej członkowie nie mają wyborców w domu, których musieliby zadowolić, mogą więc mówić to, co myślą, a niektórzy z nich myślą intensywnie i dobrze. Niekiedy byli oni strażnikami wolności osobistej, kiedy Komisja Europejska wpadała w panikę i podejmowała pochopne lub mściwe działania. W związku z tym, choć nikt nie jest zadowolony z Izby Lordów w jej obecnym kształcie, Brytyjczycy nie mogą się zgodzić, co z nią zrobić. Wielu wahałoby się, czy powierzyć swoje dobro wyłącznie gabinetowi i Izbie Gmin. Nikt jednak nie wie, jak powinna wyglądać idealna druga izba, dlatego Izba Lordów nadal się spotyka, prowadzi swoje sprawy w sposób nieśpieszny, „nie różniący się od dobrze przeprowadzonego pogrzebu”, i jak powiedział kiedyś W. S. Gilbert, nie robi nic szczególnego, ale robi to bardzo dobrze.
Wreszcie, jest służba cywilna, to ciało pracowników publicznych wielu rang i klas, które wykonuje pracę rządu. W ciągu ostatnich czterdziestu lat rząd brytyjski, podobnie jak nasz własny, znacznie zwiększył liczbę rzeczy, które robi, albo w wyniku powszechnego zapotrzebowania, albo pod presją wydarzeń. W związku z tym służba cywilna zwiększyła swoje rozmiary, znaczenie i władzę. Niecałe sto lat temu służba ta była zarządzana na zasadzie systemu łupów i cieszyła się złą sławą z powodu niekompetencji, ignorancji i biurokracji. Potem ten bałagan zaczął być porządkowany. Komisja do spraw służby cywilnej rozpoczęła polowanie na najlepsze dostępne młode umysły, wyłanianie ludzi poprzez rygorystyczne egzaminy z klas kończących studia na uniwersytetach, ustalanie stałej siatki płac z regularnymi podwyżkami, oferowanie bezpieczeństwa kadencji pod warunkiem dobrego zachowania i ogólnie rzecz biorąc, uczynienie służby atrakcyjną dla dobrze wykwalifikowanych mężczyzn. Rezultatem było to, że stopniowo państwo zyskało zespół uczciwych i zdolnych urzędników. Bez względu na to, jaka partia doszła do władzy, pozostawali oni na swoich stanowiskach. Ci z wyższych szczebli mieli wielkie wpływy jako pomocnicy swoich politycznych szefów, zwłaszcza że nowy minister musiał być uczony swoich spraw przez swoich stałych szefów. Czasami mówi się o nich, że są mało odkrywczy i pozbawieni wyobraźni, z powodu ich niechęci do krytyki parlamentarnej i chęci do bezpiecznej gry. Ale niewielu kwestionowało ich połączenie nadzwyczajnej wysokiej inteligencji, kompetencji i charakteru; a te cechy są cenniejsze niż lekki entuzjazm dla nowych wyczynów.
Z EM 41: Nasz brytyjski sojusznik (1944)
.