Als wij onze regering aan een Brit zouden uitleggen, zouden we kunnen beginnen met hem een exemplaar van onze grondwet te overhandigen. Als hij hetzelfde voor ons zou doen, zou hij niet op die manier kunnen beginnen, want de Britten hebben niet zo’n basisdocument. Hun politieke systeem is al meer dan duizend jaar in de maak. In die tijd hebben de methoden van wetgeving, bestuur, rechtspraak en belastinginning vorm gekregen en zijn de betrekkingen tussen de regering en de geregeerden ontwikkeld. Af en toe heeft een geschil over die betrekkingen of een wrijving tussen verschillende delen van de politieke machinerie een hevige politieke strijd ontketend. Dit kon leiden tot een burgeroorlog, tot de terechtstelling of uitzetting van een vorst of minister; of het kon eindigen in niets ernstigers dan het opschrijven van regels om te voorkomen dat het punt in kwestie in de toekomst een geschil zou veroorzaken. Vandaar dat er stukjes geschreven grondwet zijn, zoals de Bill of Rights, habeas corpus, en een wet die de verhoudingen tussen het House of Commons en het House of Lords vastlegt. Deze wetten kunnen echter door het Parlement worden ingetrokken als het dat wenst. Voor het overige is de grondwet ongeschreven; er is geen allesomvattend document, en geen hooggerechtshof dat andere delen van de regering kan beletten dingen te doen op grond van het feit dat zij ongrondwettig zijn. Maar er zijn talloze tradities en precedenten en algemeen aanvaarde afspraken die binden – soms als een elastiekje, soms als een ring van staal.
Het politieke systeem van vandaag is het resultaat van vijf belangrijke historische ontwikkelingen. De eerste was de geleidelijke opkomst van het Parlement als een belastingheffend en wetgevend orgaan, en de vestiging van zijn suprematie boven de koning en zijn ministers. De tweede was de ontwikkeling van het kabinet, als een comité van leden van het Parlement onder leiding van de Eerste Minister, belast met de leiding van de zaken van het land, maar altijd onderworpen aan de goedkeuring van zijn handelingen door het Parlement. Ten derde werd het kiesrecht geleidelijk uitgebreid, zodat de gehele volwassen bevolking, eerst de mannelijke en meer recentelijk de vrouwelijke, kon stemmen voor kandidaten voor het Lagerhuis. Ten vierde erkende het ongekozen Hogerhuis dat het op wetgevend gebied ondergeschikt was aan het Lagerhuis. De vijfde was de groei van georganiseerde partijen, met een onderscheidend en permanent beleid en met centrale en lokale mechanismen om stemmen te winnen en de partij tussen verkiezingen in leven te houden.
Als gevolg van deze ontwikkelingen; het Lagerhuis, normaal gekozen met tussenpozen van niet meer dan vijf jaar, regeert in feite het land. Sinds 1911 mogen de Lords geen enkele door het Lagerhuis goedgekeurde maatregel voor het bijeenbrengen of uitgeven van geld meer wijzigen of verwerpen. Zij kunnen wel twee keer, in twee opeenvolgende zittingen, een ander wetsontwerp verwerpen; maar als het Lagerhuis het een derde keer goedkeurt, gaat de maatregel naar de koning, die er automatisch mee instemt zoals met alle andere wetsontwerpen, want hij heeft geen vetorecht.
Het Lagerhuis controleert de administratie. Er zijn meer dan twintig departementen, en elk heeft een minister als politiek hoofd. De meeste ministers zijn lid van het kabinet. De minister-president kiest hen uit en zit de kabinetsvergaderingen voor. Maar hij en zij zijn verantwoording verschuldigd aan het Parlement, in het bijzonder aan het Lagerhuis. Zij moeten allen lid zijn van het Parlement, de meeste zitten in het Lagerhuis, en het is nu de regel dat de minister-president lid moet zijn van dat Huis. Het Lagerhuis controleert de ministers voornamelijk op drie manieren: door hun elke dag, wanneer het Parlement in zitting is, een uur lang vragen te stellen en door problemen te maken als de antwoorden onbevredigend lijken; door te weigeren al het geld toe te kennen waarom het kabinet vraagt of door de belastingvoorstellen die de minister van Financiën hem voorlegt, te aanvaarden als het niet bevalt wat de ministers hebben gedaan of van plan zijn te doen; en door maatregelen die het Lagerhuis ter goedkeuring voorlegt, drastisch te wijzigen of zelfs te verwerpen. Via een van deze drie methoden kan het Parlement zijn goedkeuring of afkeuring uitspreken over het ministerie. Afkeuring dwingt het kabinet ofwel af te treden ten gunste van een andere groep parlementariërs, ofwel de koning te vragen het Parlement te ontbinden, zodat een algemene verkiezing kan beslissen tussen het ministerie en zijn critici.
Parlementaire controle van de uitvoerende macht is dus de geaccepteerde theorie van de Britse regering. Maar wie controleert het Parlement? Hier oefent het partijenstelsel zijn invloed uit. De echte scheidslijn loopt niet tussen delen of takken van de regering, maar tussen partijen, beleid, programma’s, en persoonlijkheden. Het volk kiest de partij waaraan het de voorkeur geeft; er wordt zelfs gezegd dat het de eerste minister kiest waaraan het de voorkeur geeft. De partij die de meeste zetels wint, domineert het Lagerhuis, en uit haar leden worden de premier en het grootste deel van het kabinet gekozen. De ministers en hun departementale ambtenaren stellen wetsontwerpen op om het partijbeleid uit te voeren, en hun aanhangers stemmen natuurlijk voor deze maatregelen, net zoals de minderheidspartij natuurlijk tegen deze maatregelen is. Sommige, misschien wel de meeste, aanhangers zijn ja-knikkers, die trouw stemmen zoals gevraagd. Anderen zijn misschien onafhankelijker en kritischer; maar zij zouden niet met de oppositie meestemmen als dat de nederlaag van hun eigen partij, het aftreden van het kabinet, of de slijtage, de kosten en de onzekerheid van een voortijdige algemene verkiezing zou betekenen. Daarom moet de partij die aan de macht is haar kabinet steunen, misschien kritisch, maar loyaal. Er moet sprake zijn van geven en nemen tussen de meerderheid en het kabinet, maar over het algemeen moeten de leiding en het initiatief van het kabinet worden aanvaard. In feite leidt dit tot controle van het Lagerhuis door het kabinet, vooral in tijden van crisis of noodtoestand.
Het kabinet is dus de kern van het systeem. De minister-president is het centrum van de kern. Zijn verantwoordelijkheden, lasten en macht zijn enorm geworden in de afgelopen decennia van oorlog en naoorlogse ontwrichting. Hij moet de spreekbuis van zijn partij zijn in verkiezingstijd. Hij benoemt en leidt het kabinet. Hij moet goed op de hoogte zijn van de belangrijkste problemen van de dag en een algemeen idee hebben van de minder belangrijke problemen. Hij moet de koning op de hoogte houden van wat er gaande is. Maar daarnaast moet hij de hoofdrol spelen in het House of Commons door debatten te leiden, aanslagen te beramen en strategieën uit te stippelen.
Om deze vele taken als drijvende kracht en leidend hoofd te vervullen, moet hij een goed debater zijn, en goed onderlegd in parlementaire procedures en methoden. Rijkdom, goede sociale connecties en een opleiding aan een beroemde school of een oude universiteit waren vroeger onontbeerlijk, maar tegenwoordig is een nederige geboorte geen belemmering en een hoge geboorte geen zeker paspoort voor het ambt. Van de negen premiers sinds 1900 behoorden er vijf tot de industriële of zakelijke bovenlaag van de middenklasse, en twee waren geboren in armoedige huisjes. Slechts vier waren naar Oxford of Cambridge geweest. Drie van hen kwamen midden twintig in het Lagerhuis en begonnen dus jong aan een politieke carrière. Bijna allemaal bekleedden ze kleine posten en vervolgens kabinetsfuncties voordat ze minister-president werden. Zij hebben dus een lange en gevarieerde leertijd doorgebracht in het Lagerhuis, in de regering en in de oppositie, in de departementen en in de kabinetszaal op Downing Street 10. De heer Churchill kwam bijvoorbeeld in 1900 in het Parlement, toen hij zesentwintig jaar oud was. Op een bepaald moment was hij verantwoordelijk voor koloniale zaken, binnenlandse zaken, buitenlandse handel, de marine, munitie, de luchtmacht en de schatkist. Tussendoor was hij een gewoon lid en een allesbehalve tam lid. Tenslotte werd hij op zesenzestigjarige leeftijd premier in het donkerste uur van de natie.
Premier, kabinet en Lagerhuis zijn de drie belangrijkste onderdelen van de Britse grondwet, maar drie andere onderdelen vragen om een korte beschrijving. Het eerste is de koning. George VI is de vijfenveertigste persoon die in de afgelopen duizend jaar op de troon heeft gezeten. In de laatste drie of vier eeuwen is de koninklijke macht zo sterk afgekalfd dat er nog maar één belangrijke constitutionele functie overblijft. Wanneer een eerste minister overlijdt of ontslag neemt, kiest de koning zijn opvolger. Maar zelfs die keuze is meestal automatisch, want als de oude regering is verslagen, is de leider van de oppositie de onvermijdelijke opvolger en, als er algemene verkiezingen zijn, is de leider van de partij die die verkiezingen wint duidelijk de keuze van het volk, en moet de koning hem kiezen. Zijn andere grondwettelijke handelingen gebeuren allemaal op advies van zijn ministers. Hij heeft “het recht om geraadpleegd te worden, het recht om aan te moedigen, het recht om te waarschuwen,” en als hij kennis, ervaring en begrip heeft opgedaan door vele jaren in het vak te zitten, kan hij een waardevolle raadgever en oudere staatsman zijn. De ministers hoeven zijn advies niet op te volgen, want zij zijn verantwoording schuldig aan het Parlement, niet aan hem; maar zij zullen tenminste moeten toegeven dat zijn opvattingen waarschijnlijk niet gebaseerd zijn op partijpolitiek opportunisme op korte termijn.
Naarmate de koning zijn oude macht heeft verloren, heeft hij andere taken gevonden om te vervullen. Het incidentele vertoon van praal en ceremonie verbindt het verleden met het heden, net als ons eigen ritueel op Thanksgiving Day, Inauguration Day, of de Fourth of July. Zij bevredigen de liefde voor een optocht, voor prachtige kleuren en geordende bewegingen, die een rol speelt in religieuze erediensten, in diploma-uitreikingen of in de conventies van sommige broederlijke ordes. Hun centrale figuur belichaamt de eenheid van de natie in een persoon, eerder dan in een vlag. De koning kan beschermheer zijn van filantropische, intellectuele of sociale organisaties, een rondreis maken door het Rijk, de eerste steen leggen, naar de grote races of voetbalwedstrijden gaan, gebombardeerde gebieden of gevechtsfronten bezoeken, en op elk punt dienen als een band om een natie samen te binden zoals geen gekozen persoon ooit zou kunnen doen.
Die band bindt meer dan Groot-Brittannië. Toen de toonaangevende Britse koloniën de status van zelfbesturende dominions bereikten, was de enige constitutionele band tussen hen en Groot-Brittannië het feit dat zij “verenigd waren door een gemeenschappelijke trouw aan de kroon, en vrij geassocieerd als leden van het Britse Gemenebest van Naties”. Dezelfde man was koning van het Verenigd Koninkrijk, koning van Canada, koning van Australië, enzovoort. Bovendien was hij in elke hoofdstad eenzelfde soort constitutionele monarch, die handelde op advies van zijn plaatselijke ministers, die op hun beurt verantwoording verschuldigd waren aan hun plaatselijke wetgevende instanties. Zoals een vooraanstaand Canadees onlangs zei: “Wij zijn als een vrij volk uit eigen vrije wil ten strijde getrokken voor vrijheid. Koning George de Zesde van Engeland heeft ons niet gevraagd om voor hem de oorlog te verklaren. Wij vroegen Koning George de Zesde van Canada om ons de oorlog te verklaren.” Geen enkele Britse premier zou zo’n band tussen de dominions kunnen vormen. Australiërs en Canadezen hebben vaak een intense afkeer gehad van het beleid en de leider van de partij die in Londen aan de macht was. Als er een hoofd moet zijn dat voor iedereen aanvaardbaar is en boven de partijpolitiek staat, is er geen zo dienstbaar als een monarch.
De meeste Britten zouden de monarchie met hand en tand verdedigen, zolang de koning zijn werk goed doet. Pogingen om het republicanisme te bepleiten zijn altijd mislukt omdat er niets te winnen leek bij de verandering. Maar het zou voor hen moeilijk zijn om een sterk pleidooi te houden voor die andere oude instelling, het Hogerhuis. Dit Huis is even oud als de Commons, en de twee zijn zij aan zij opgegroeid. Ze begonnen als organen die belastingen betaalden; de grote landheren en hoge geestelijken kwamen in één groep bijeen om te overleggen hoe zij het zich konden veroorloven de koning uit hun eigen zak te geven; de vertegenwoordigers van de kleinere landheren en van de stedelingen kwamen in een andere groep bijeen om te beslissen hoeveel zij bereid waren de koning toe te zeggen uit de zakken van het volk thuis. Deze afzonderlijke beraadslagingen werden voortgezet toen het Parlement zich ontwikkelde tot een wetgevend lichaam.
Zowat 750 edelen zijn gerechtigd om in het Hogerhuis zitting te nemen; maar de opkomst bereikt zelden de honderd. Sommige edelen zijn bisschoppen of aartsbisschoppen, maar meer dan 700 van hen hebben een erfelijke titel. Weinig van deze titels zijn zeer oud; slechts 50 gaan meer dan 250 jaar terug. De rest is minder dan een eeuw oud, en bijna de helft van hen is sinds 1906 verleend. Sommige mannen kregen hun titel – heer, hertog of wat dan ook – voor bewezen diensten aan de staat als admiraal, generaal, bestuurder of staatsman; maar vaak was de dienst bewezen aan de partij of aan de partijkas. Na de laatste oorlog werd deze verkoop van titels een grof schandaal, en sindsdien worden onderscheidingen vaker toegekend als erkenning van uitmuntend succes in zaken, industrie, openbare dienstverlening, intellectuele prestaties, vrijgevige filantropie en de kunsten. Dientengevolge is de adelstand niet langer hoofdzakelijk een verzameling van afstammelingen van landadel; het is veel meer een verzameling van mannen die voor zichzelf, voor de staat of voor de mensheid goede prestaties hebben geleverd. Achter een adellijke titel schuilt waarschijnlijk een zakenman, een bankier of een brouwer; maar er kan ook een eminente chirurg, musicus, econoom, of zelfs een arbeidersleider zijn.
De toon van het Hogerhuis is waarschijnlijk aristocratisch en plutocratisch, en zijn politiek conservatief. In het begin van deze eeuw verwierp het liberale voorstellen om de belastingen op de rijken te verhogen om sociale hervormingen te financieren. Deze combinatie van partijpolitiek en zelfverdediging leidde ertoe dat de Lords hun vleugels afknipten wat het veto over wetgeving betrof. Toch zou het onjuist zijn om het Hogerhuis te beschouwen als niet meer dan een huis van doorgewinterde reactionairen. Het heeft vaak blijk gegeven van echt staatsmanschap, onafhankelijkheid en vrijzinnigheid van denken. De leden hoeven thuis geen kiezers te behagen en kunnen dus zeggen wat zij denken, en sommigen van hen denken ook hard en goed. Soms zijn zij de hoeders van de persoonlijke vrijheid geweest, wanneer het Lagerhuis in paniek tot overhaaste of wraakzuchtige maatregelen was overgegaan. Hoewel niemand tevreden is met het Hogerhuis zoals het nu is, kunnen de Britten het er niet over eens worden wat er aan te doen. Velen zouden aarzelen om hun welzijn uitsluitend aan het kabinet en het Lagerhuis toe te vertrouwen. Maar niemand weet hoe een volmaakte tweede kamer eruit zou moeten zien, en daarom blijft het Hogerhuis bijeenkomen, om zijn zaken op een ontspannen manier te doen “niet anders dan die van een goed geleide begrafenis,” en zoals W. S. Gilbert eens zei, om niets in het bijzonder te doen, maar om het heel goed te doen.
Ten slotte is er het ambtenarenapparaat, dat lichaam van overheidsdienaren van vele rangen en standen dat het werk van de regering uitvoert. In de afgelopen veertig jaar heeft de Britse regering, net als de onze, het aantal zaken dat zij doet sterk uitgebreid, hetzij als gevolg van de vraag van het volk, hetzij onder druk van de gebeurtenissen. Als gevolg daarvan is het ambtenarenapparaat gegroeid in omvang, belang en macht. Minder dan honderd jaar geleden werd de dienst gerund volgens het systeem van de buit en was hij berucht om zijn incompetentie, onwetendheid en bureaucratie. Toen begon men de rotzooi op te ruimen. Een ambtenarencommissie ging op zoek naar de beste jonge hersenen, koos mannen uit de eindexamenklassen van de universiteiten door middel van strenge examens, stelde vaste salarisschalen in met regelmatige verhogingen, bood zekerheid van aanstelling afhankelijk van goed gedrag, en maakte de dienst in het algemeen aantrekkelijk voor goed gekwalificeerde mannen. Het resultaat was dat de staat geleidelijk aan een groep eerlijke en bekwame ambtenaren kreeg. Het maakte niet uit welke partij aan de macht kwam, zij bleven op hun post. Degenen in de hogere rangen hadden grote invloed als helpers van hun politieke leiders, vooral omdat een nieuwe minister door zijn vaste chefs in zijn zaken moest worden onderwezen. Van hen wordt soms gezegd dat zij onavontuurlijk en fantasieloos zijn, vanwege hun afkeer van parlementaire kritiek en hun verlangen om op veilig te spelen. Maar weinigen hebben getwijfeld aan hun combinatie van buitengewoon hoge intelligentie, bekwaamheid en karakter; en deze kwaliteiten zijn kostbaarder dan luchthartig enthousiasme voor nieuwe stunts.
Van EM 41: Our British Ally (1944)