L’interdiction de l’UE et son contexteEdit
Les hormones interdites par l’UE dans l’élevage bovin étaient l’estradiol, la progestérone, la testostérone, le zéranol, l’acétate de mélengestrol et l’acétate de trenbolone. Les trois premières sont des versions synthétiques d’hormones endogènes produites naturellement chez l’homme et l’animal et présentes dans un large éventail d’aliments, tandis que les deux dernières sont synthétiques et non naturelles, et imitent le comportement des hormones endogènes. Le zéranol (alpha-zéaralanol) est produit de manière semi-synthétique, mais il est également présent naturellement dans certains aliments. Il s’agit de l’un des nombreux dérivés de la zéaralénone produits par certains Fusarium. Bien que sa présence dans les produits animaux puisse être en partie due à son ingestion dans ces aliments, l’alpha-zearalanol peut également être produit de manière endogène chez les ruminants qui ont ingéré de la zéaralénone et certains dérivés de la zéaralénone dans ces aliments. L’UE n’a pas imposé d’interdiction absolue. Sous contrôle vétérinaire, les éleveurs de bovins ont été autorisés à administrer les versions synthétiques des hormones naturelles pour réduire les coûts et éventuellement à des fins thérapeutiques, comme la synchronisation des cycles œstraux des vaches laitières. Les six hormones ont été autorisées à être utilisées aux États-Unis et au Canada.
En vertu de l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires, les signataires ont le droit d’imposer des restrictions pour des raisons de santé et de sécurité, sous réserve d’une analyse scientifique. Le cœur du différend sur le bœuf aux hormones était le fait que toute analyse des risques est de nature statistique, et donc incapable de déterminer avec certitude l’absence de risques pour la santé, et le désaccord conséquent entre les producteurs de bœuf américains et canadiens d’une part, qui estimaient qu’il existait un large consensus scientifique selon lequel le bœuf produit avec l’utilisation d’hormones était sûr, et l’UE d’autre part, qui affirmait que ce n’était pas sûr.
L’utilisation de ces hormones dans l’élevage bovin avait été étudiée scientifiquement en Amérique du Nord pendant 50 ans avant l’interdiction, et il y avait eu une utilisation généralisée à long terme dans plus de 20 pays. Le Canada et les États-Unis ont affirmé que cela constituait une preuve empirique à la fois de la sécurité à long terme et du consensus scientifique.
L’interdiction de l’UE n’était pas, comme elle a été dépeinte aux circonscriptions rurales des États-Unis et du Canada, du protectionnisme. L’UE avait déjà pris d’autres mesures qui limitaient efficacement l’importation de bœuf nord-américain. Dans l’ensemble, le produit nord-américain que la nouvelle interdiction touchait, et que les barrières existantes ne touchaient pas, était les abats comestibles.
Ce ne sont pas les producteurs qui demandaient des mesures protectionnistes qui faisaient pression sur l’UE, mais les consommateurs, qui exprimaient des inquiétudes quant à la sécurité de l’utilisation des hormones. L’Italie a connu une série de « scandales hormonaux » largement médiatisés à la fin des années 1970 et au début des années 1980. Le premier, en 1977, concernait des signes d’apparition prématurée de la puberté chez des écoliers du nord de l’Italie. Les enquêteurs avaient jeté les soupçons dans la direction des déjeuners scolaires qui avaient utilisé de la viande élevée avec l’utilisation (illégale) d’hormones de croissance. Aucune preuve concrète liant la puberté prématurée aux hormones de croissance n’a été trouvée, en partie parce qu’aucun échantillon des repas suspects n’était disponible pour analyse. Mais la colère du public s’est manifestée face à l’utilisation de telles techniques de production de viande, pour être encore attisée par la découverte en 1980 de la présence (à nouveau illégale) de diéthylstilbestrol (DES), une autre hormone synthétique, dans les aliments pour bébés à base de veau.
Les preuves scientifiques des risques sanitaires liés à l’utilisation d’hormones de croissance dans la production de viande étaient, au mieux, maigres. Cependant, les groupes de pression des consommateurs ont été beaucoup plus en mesure d’influencer avec succès le Parlement européen pour qu’il adopte des réglementations dans les années 1980 que les groupes de pression des producteurs, et ont eu beaucoup plus d’influence sur les perceptions du public. Cela contraste avec les États-Unis à l’époque, où les organisations de consommateurs ne s’intéressaient guère au sujet avant les années 1980, et où les réglementations étaient impulsées par une coalition bien organisée d’intérêts industriels et agricoles orientés vers l’exportation, à laquelle seuls les groupes d’agriculteurs traditionnels s’opposaient.
Jusqu’en 1980, l’utilisation d’hormones de croissance, endogènes et exogènes, était complètement interdite en (comme indiqué ci-dessus) Italie, au Danemark, aux Pays-Bas et en Grèce. L’Allemagne, le plus grand producteur de viande bovine de l’UE à l’époque, n’a interdit que l’utilisation d’hormones de croissance exogènes. Les cinq autres pays membres, dont les deuxième et troisième plus grands producteurs de viande bovine, la France et le Royaume-Uni, ont autorisé leur utilisation. (L’utilisation d’hormones de croissance était particulièrement courante au Royaume-Uni, où la production de viande bovine était fortement industrialisée). Cela avait donné lieu à plusieurs différends entre les pays membres, les pays qui n’avaient pas d’interdiction faisant valoir que les restrictions des autres pays constituaient des barrières commerciales non tarifaires. Mais en réponse au tollé public de 1980, combiné à la découverte contemporaine que le DES était un tératogène, l’UE a commencé à émettre des règlements, en commençant par une directive interdisant l’utilisation des stilbènes et des thyrostatiques émise par le Conseil des ministres de l’Agriculture de la Communauté européenne en 1980, et la commande d’une étude scientifique sur l’utilisation de l’estradiol, de la testostérone, de la progestérone, de la trenbolone et du zéranol en 1981.
Le Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC) a fait pression pour une interdiction totale des hormones de croissance, combattue, avec un succès partiel, par l’industrie pharmaceutique, qui n’était pas bien organisée à l’époque. (Ce n’est qu’en 1987, à l’instigation de firmes américaines, que la Fédération européenne de la santé animale, la FEDESA, a été créée pour représenter au niveau européen les entreprises qui, entre autres, fabriquaient des hormones de croissance). Ni les agriculteurs européens ni l’industrie de transformation de la viande n’ont pris position sur la question. Avec l’aide du BEUC, le boycott des produits à base de viande de veau par les consommateurs, déclenché en Italie par des reportages sur le DES dans des magazines italiens et en France et en Allemagne par des reportages similaires, s’est étendu de ces trois pays à l’ensemble de l’UE, entraînant le retrait des gammes de produits à base de viande de veau de sociétés telles que Hipp et Alete, et une baisse significative des prix de la viande de veau en France, en Belgique, en Allemagne de l’Ouest, en Irlande et aux Pays-Bas. En raison des achats fixes garantis par la politique agricole commune de l’UE, il y a eu une perte de 10 millions d’écus pour le budget de l’UE.
L’imposition d’une interdiction générale a été encouragée par le Parlement européen, avec une résolution de 1981 adoptée à une majorité de 177 contre 1 en faveur d’une interdiction générale. Les députés européens, ayant été élus au suffrage direct pour la première fois en 1979, saisissaient l’occasion de montrer leurs muscles politiques, et utilisaient en partie l’attention du public sur la question pour renforcer le rôle du Parlement. Le Conseil des ministres était divisé selon des lignes qui correspondaient directement à la position nationale de chaque pays sur la réglementation des hormones de croissance, la France, l’Irlande, le Royaume-Uni, la Belgique, le Luxembourg et l’Allemagne s’opposant tous à une interdiction générale. La Commission européenne, qui craint un veto du Conseil et qui est étroitement liée aux intérêts pharmaceutiques et (via la Direction VI) agricoles, a présenté des arguments factuels et a souligné le problème des barrières commerciales.
Décision de l’OMC en 1998Modifié
L’Organe d’appel de l’OMC a confirmé la conclusion du Groupe spécial de l’OMC dans un rapport adopté par l’Organe de règlement des différends de l’OMC le 13 février 1998. La section 208 de ce rapport dit:
nous constatons que les Communautés européennes n’ont pas effectivement procédé à une évaluation, au sens des articles 5.1 et 5.2, des risques découlant du non-respect des bonnes pratiques vétérinaires combiné à des problèmes de contrôle de l’utilisation d’hormones à des fins de stimulation de la croissance. L’absence d’une telle évaluation des risques, lorsqu’elle est considérée en conjonction avec la conclusion à laquelle sont parvenues la plupart, sinon la totalité, des études scientifiques relatives aux autres aspects du risque mentionnés plus haut, nous amène à conclure qu’aucune évaluation des risques appuyant ou justifiant raisonnablement l’interdiction d’importation prévue par les directives de la CE n’a été fournie au groupe spécial. Nous confirmons, par conséquent, les conclusions ultimes du Groupe spécial selon lesquelles l’interdiction d’importation de la CE n’est pas fondée sur une évaluation des risques au sens des articles 5.1 et 5.2 de l’Accord SPS et est, par conséquent, incompatible avec les prescriptions de l’article 5.1.
Le 12 juillet 1999, un arbitre désigné par l’Organe de règlement des différends de l’OMC a autorisé les États-Unis à imposer à l’UE des droits de rétorsion de 116,8 millions de dollars US par an.
Évaluations scientifiques des risques par l’UEModifié
En 2002, le Comité scientifique des mesures vétérinaires en rapport avec la santé publique (CSMVSP) de l’UE a affirmé que l’utilisation d’hormones de croissance pour le bœuf présentait un risque potentiel pour la santé et, en 2003, l’UE a promulgué la directive 2003/74/CE pour modifier son interdiction, mais les États-Unis et le Canada ont rejeté le fait que l’UE ait respecté les normes de l’OMC en matière d’évaluation scientifique des risques.
La CE a fait valoir scientifiquement que les hormones utilisées pour traiter les bovins restent dans les tissus, en particulier l’hormone 17-bêta-estradiol. Cependant, malgré cette preuve, la CE a déclaré qu’il n’y avait pas de lien clair avec les risques sanitaires chez l’homme pour les cinq autres hormones provisoirement interdites. La CE a également trouvé des quantités élevées d’hormones dans les zones où il y a une forte densité de bétail. Cette augmentation des hormones dans l’eau a eu des répercussions sur les cours d’eau et les poissons sauvages des environs. La contamination des cours d’eau nord-américains par les hormones n’aurait cependant pas d’impact direct sur les consommateurs européens ou leur santé.
Décision de l’OMC en 2008Modifié
En novembre 2004, l’UE a demandé des consultations à l’OMC, affirmant que les États-Unis devraient supprimer leurs mesures de rétorsion puisque l’UE a supprimé les mesures jugées incompatibles avec l’OMC dans l’affaire initiale. En 2005, l’UE a entamé une nouvelle procédure de règlement des différends à l’OMC contre les États-Unis et le Canada, et un rapport du groupe spécial de mars 2008 a fait état d’un manquement des trois parties (UE, États-Unis et Canada) sur divers aspects de fond et de procédure du différend. En octobre 2008, l’Organe d’appel de l’OMC a rendu une décision mixte qui autorise le maintien des sanctions commerciales imposées à l’UE par les États-Unis et le Canada, mais qui permet également à l’UE de maintenir son interdiction d’importation de bœuf aux hormones.
En novembre 2008, l’UE a déposé une nouvelle contestation auprès de l’OMC après l’annonce par l’USTR qu’il sollicitait des commentaires sur une éventuelle modification de la liste des produits de l’UE soumis à des droits de douane accrus dans le cadre du différend, et en janvier 2009, l’USTR a annoncé des modifications de la liste des produits de l’UE soumis à des droits de douane accrus. En septembre 2009, les États-Unis et la Commission européenne ont signé un protocole d’accord, qui établissait un nouveau contingent d’importation en franchise de droits de l’UE pour le bœuf de haute qualité (HQB) nourri au grain, dans le cadre d’une solution de compromis. Cependant, en décembre 2016, les États-Unis ont pris des mesures pour rétablir des droits de rétorsion sur la liste des produits de l’UE faisant l’objet du différend, étant donné les préoccupations persistantes concernant l’accès du bœuf américain au marché de l’UE, et en août 2019, ils ont convenu d’établir un contingent tarifaire initial en franchise de droits de 18 500 tonnes par an, échelonné sur sept ans jusqu’à 35 000 tonnes (évaluées à environ 420 millions de dollars US) du contingent de 45 000 tonnes de bœuf non traité aux hormones de l’UE.