EU-Verbot und seine HintergründeEdit
Die von der EU in der Rinderzucht verbotenen Hormone sind Estradiol, Progesteron, Testosteron, Zeranol, Melengestrolacetat und Trenbolonacetat. Bei den ersten drei handelt es sich um synthetische Versionen körpereigener Hormone, die von Menschen und Tieren natürlich produziert werden und auch in einer Vielzahl von Lebensmitteln vorkommen, während die beiden letzten synthetische Hormone sind, die nicht in der Natur vorkommen und das Verhalten körpereigener Hormone imitieren. Zeranol (Alpha-Zearalanol) wird halbsynthetisch hergestellt, kommt aber auch natürlich in einigen Lebensmitteln vor. Es ist eines von mehreren Zearalenon-Derivaten, die von bestimmten Fusarien produziert werden. Obwohl sein Vorkommen in tierischen Erzeugnissen teilweise auf die Aufnahme in solchen Futtermitteln zurückzuführen sein kann, kann alpha-Zearalanol auch endogen in Wiederkäuern gebildet werden, die Zearalenon und einige Zearalenon-Derivate in solchen Futtermitteln aufgenommen haben. Die EU hat kein absolutes Verbot verhängt. Unter tierärztlicher Aufsicht durften Rinderhalter die synthetischen Versionen natürlicher Hormone zur Kostensenkung und möglicherweise zu therapeutischen Zwecken verabreichen, z. B. zur Synchronisierung des Brunstzyklus von Milchkühen. Alle sechs Hormone wurden für die Verwendung in den USA und in Kanada zugelassen.
Nach dem Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen haben die Unterzeichnerstaaten das Recht, aus Gründen der Gesundheit und Sicherheit Beschränkungen aufzuerlegen, die einer wissenschaftlichen Analyse unterliegen. Der Kern des Rindfleisch-Hormonstreits war die Tatsache, dass alle Risikoanalysen statistischer Natur sind und daher nicht in der Lage sind, die Abwesenheit von Gesundheitsrisiken mit Sicherheit festzustellen, und die daraus resultierende Uneinigkeit zwischen den US-amerikanischen und kanadischen Rindfleischproduzenten auf der einen Seite, die glaubten, dass ein breiter wissenschaftlicher Konsens darüber bestand, dass Rindfleisch, das unter Verwendung von Hormonen produziert wurde, sicher war, und der EU auf der anderen Seite, die behauptete, dass es nicht sicher war.
Die Verwendung dieser Hormone in der Rinderzucht war in Nordamerika vor dem Verbot 50 Jahre lang wissenschaftlich untersucht worden, und in über 20 Ländern war die langfristige Verwendung weit verbreitet. Kanada und die Vereinigten Staaten machten geltend, dass dies ein empirischer Beweis sowohl für die langfristige Sicherheit als auch für den wissenschaftlichen Konsens sei.
Das EU-Verbot war nicht, wie es den ländlichen Wählern in den USA und Kanada dargestellt wurde, Protektionismus. Die EU hatte bereits andere Maßnahmen ergriffen, die die Einfuhr von nordamerikanischem Rindfleisch wirksam einschränkten. Das nordamerikanische Erzeugnis, auf das sich das neue Verbot bezog und das von den bestehenden Schranken nicht betroffen war, waren genießbare Innereien.
Nicht die Erzeuger, die protektionistische Maßnahmen verlangten, übten Druck auf die EU aus, sondern die Verbraucher, die Bedenken hinsichtlich der Sicherheit der Hormonverwendung äußerten. In den späten 1970er und frühen 1980er Jahren gab es in Italien eine Reihe von öffentlichkeitswirksamen „Hormonskandalen“. Der erste Skandal im Jahr 1977 betraf Anzeichen für ein vorzeitiges Einsetzen der Pubertät bei norditalienischen Schulkindern, bei denen die Ermittler den Verdacht auf Schulspeisungen lenkten, bei denen Fleisch verwendet wurde, das unter dem (illegalen) Einsatz von Wachstumshormonen gezüchtet worden war. Konkrete Beweise für einen Zusammenhang zwischen vorzeitiger Pubertät und Wachstumshormonen wurden nicht gefunden, was zum Teil daran lag, dass keine Proben der verdächtigen Mahlzeiten zur Analyse zur Verfügung standen. Aber die Öffentlichkeit war über die Verwendung solcher Fleischproduktionstechniken verärgert, was durch die Entdeckung des (ebenfalls illegalen) Vorhandenseins von Diethylstilbestrol (DES), einem weiteren synthetischen Hormon, in Kalbfleisch-Babynahrung im Jahr 1980 noch verstärkt wurde.
Die wissenschaftlichen Beweise für Gesundheitsrisiken im Zusammenhang mit der Verwendung von Wachstumshormonen in der Fleischproduktion waren bestenfalls dürftig. Dennoch waren Verbraucherlobbyisten in den 1980er Jahren weitaus erfolgreicher als die Lobbyisten der Erzeuger, das Europäische Parlament zum Erlass von Vorschriften zu bewegen, und sie hatten weitaus mehr Einfluss auf die öffentliche Wahrnehmung. Dies steht im Gegensatz zu den USA, wo das Interesse der Verbraucherorganisationen an diesem Thema vor den 1980er Jahren gering war und die Vorschriften von einer gut organisierten Koalition aus exportorientierten Industrie- und Landwirtschaftsinteressen vorangetrieben wurden, denen sich nur die traditionellen Landwirtschaftsgruppen widersetzten.
Bis 1980 war die Verwendung von Wachstumshormonen, sowohl endogenen als auch exogenen, in (wie oben erwähnt) Italien, Dänemark, den Niederlanden und Griechenland vollständig verboten. Deutschland, der damals größte Rindfleischproduzent in der EU, verbot nur die Verwendung von exogenen Wachstumshormonen. Die fünf anderen Mitgliedsländer, darunter der zweit- und der drittgrößte Rindfleischproduzent, Frankreich und das Vereinigte Königreich, erlaubten deren Einsatz. (Die Verwendung von Wachstumshormonen war vor allem im Vereinigten Königreich üblich, wo die Rindfleischproduktion stark industrialisiert war). Dies hatte zu mehreren Streitigkeiten zwischen den Mitgliedsländern geführt, wobei die Länder, die keine Verbote hatten, argumentierten, dass die Beschränkungen der anderen Länder nichttarifäre Handelshemmnisse darstellten. Als Reaktion auf den Aufschrei der Öffentlichkeit im Jahr 1980 und die zeitgenössische Entdeckung, dass DES ein Teratogen ist, begann die EU mit dem Erlass von Vorschriften, beginnend mit einer Richtlinie zum Verbot der Verwendung von Stilbenen und Thyreostatika, die 1980 vom Rat der Landwirtschaftsminister der Europäischen Gemeinschaft erlassen wurde, und der Beauftragung einer wissenschaftlichen Studie über die Verwendung von Estradiol, Testosteron, Progesteron, Trenbolon und Zeranol im Jahr 1981.
Der Europäische Verbraucherverband (BEUC) setzte sich für ein vollständiges Verbot von Wachstumshormonen ein, wogegen sich die pharmazeutische Industrie, die zu dieser Zeit nicht gut organisiert war, nur teilweise wehrte. (Erst 1987 wurde auf Betreiben US-amerikanischer Unternehmen der Europäische Verband für Tiergesundheit, FEDESA, gegründet, der auf EU-Ebene die Unternehmen vertritt, die unter anderem Wachstumshormone herstellen.) Weder die europäischen Landwirte noch die fleischverarbeitende Industrie haben in dieser Angelegenheit Stellung bezogen. Mit Hilfe des BEUC breitete sich der Verbraucherboykott von Kalbfleischprodukten, der in Italien durch Berichte über DES in italienischen Zeitschriften und in Frankreich und Deutschland durch ähnliche Berichte ausgelöst wurde, von diesen drei Ländern aus auf die gesamte EU aus, was dazu führte, dass Unternehmen wie Hipp und Alete ihr Sortiment an Kalbfleischprodukten zurückzogen und die Kalbfleischpreise in Frankreich, Belgien, Westdeutschland, Irland und den Niederlanden erheblich sanken. Aufgrund der durch die Gemeinsame Agrarpolitik der EU garantierten Festkäufe entstand dem EU-Haushalt ein Verlust von 10 Mio. ECU.
Die Verhängung eines allgemeinen Verbots wurde vom Europäischen Parlament unterstützt, das sich 1981 in einer Entschließung mit einer Mehrheit von 177:1 für ein allgemeines Verbot aussprach. Die Abgeordneten des Europäischen Parlaments, die 1979 zum ersten Mal direkt gewählt worden waren, nutzten die Gelegenheit, ihre politischen Muskeln spielen zu lassen, und nutzten zum Teil die öffentliche Aufmerksamkeit für dieses Thema, um die Rolle des Parlaments zu stärken. Der Ministerrat war gespalten, was direkt mit der Haltung der einzelnen Länder zur Regulierung von Wachstumshormonen übereinstimmte: Frankreich, Irland, das Vereinigte Königreich, Belgien, Luxemburg und Deutschland lehnten ein generelles Verbot ab. Die Europäische Kommission, die sich vor einem Veto des Rates fürchtete und sowohl mit pharmazeutischen als auch (über die Direktion VI) mit landwirtschaftlichen Interessen eng verbunden war, brachte sachliche Argumente vor und betonte das Problem der Handelshemmnisse.
WTO-Entscheidung von 1998Bearbeiten
Das WTO-Berufungsgremium bestätigte die Schlussfolgerung des WTO-Panels in einem Bericht, der vom WTO-Streitbeilegungsgremium am 13. Februar 1998 angenommen wurde. In Abschnitt 208 dieses Berichts heißt es:
Wir stellen fest, dass die Europäischen Gemeinschaften keine tatsächliche Bewertung der Risiken im Sinne der Artikel 5.1 und 5.2 vorgenommen haben, die sich aus der Nichtbeachtung der guten veterinärmedizinischen Praxis in Verbindung mit Problemen bei der Kontrolle der Verwendung von Hormonen zur Wachstumsförderung ergeben. Das Fehlen einer solchen Risikobewertung in Verbindung mit den Schlussfolgerungen, zu denen die meisten, wenn nicht sogar alle wissenschaftlichen Studien zu den anderen oben erwähnten Risikoaspekten gelangt sind, führt uns zu dem Schluss, dass dem Gremium keine Risikobewertung vorgelegt wurde, die das in den EG-Richtlinien verankerte Einfuhrverbot in angemessener Weise unterstützt oder rechtfertigt. Wir bestätigen daher die endgültigen Schlussfolgerungen des Panels, dass das EG-Einfuhrverbot nicht auf einer Risikobewertung im Sinne der Artikel 5.1 und 5.2 des SPS-Übereinkommens beruht und daher mit den Anforderungen des Artikels 5.1 unvereinbar ist.
Am 12. Juli 1999 ermächtigte ein vom WTO-Streitbeilegungsgremium ernannter Schiedsrichter die USA, Vergeltungszölle in Höhe von 116,8 Mio. US$ pro Jahr gegen die EU zu verhängen.
Wissenschaftliche Risikobewertungen der EUBearbeiten
Im Jahr 2002 stellte der Wissenschaftliche Ausschuss der EU für Veterinärmaßnahmen im Zusammenhang mit der öffentlichen Gesundheit (SCVPH) fest, dass die Verwendung von Wachstumshormonen bei Rindern ein potenzielles Gesundheitsrisiko darstellt, und im Jahr 2003 erließ die EU die Richtlinie 2003/74/EG, um ihr Verbot zu ändern, aber die USA und Kanada lehnten es ab, dass die EU die WTO-Standards für wissenschaftliche Risikobewertungen erfüllt hatte.
Die EG machte die wissenschaftliche Behauptung geltend, dass die bei der Behandlung von Rindern verwendeten Hormone im Gewebe verbleiben, insbesondere das Hormon 17-beta-Östradiol. Trotz dieses Nachweises erklärte die EK jedoch, dass für die anderen fünf vorläufig verbotenen Hormone kein eindeutiger Zusammenhang mit Gesundheitsrisiken für den Menschen besteht. Die Europäische Kommission hat auch hohe Hormonmengen in Gebieten mit dichtem Rinderbestand festgestellt. Dieser Anstieg der Hormonkonzentration im Wasser hat sich auf die Wasserläufe und die in der Nähe lebenden Wildfische ausgewirkt. Die Kontamination nordamerikanischer Gewässer durch Hormone hätte jedoch keine direkten Auswirkungen auf die europäischen Verbraucher oder ihre Gesundheit.
WTO-Entscheidung von 2008Bearbeiten
Im November 2004 beantragte die EU WTO-Konsultationen und forderte, dass die Vereinigten Staaten ihre Vergeltungsmaßnahmen aufheben sollten, da die EU die im ursprünglichen Fall als WTO-widrig befundenen Maßnahmen aufgehoben habe. Im Jahr 2005 leitete die EU ein neues WTO-Streitbeilegungsverfahren gegen die Vereinigten Staaten und Kanada ein, und in einem Panelbericht vom März 2008 wurden bei allen drei Parteien (EU, Vereinigte Staaten und Kanada) Fehler in verschiedenen inhaltlichen und verfahrenstechnischen Aspekten des Streits festgestellt. Im Oktober 2008 erließ das WTO-Berufungsgremium eine gemischte Entscheidung, die die weitere Verhängung von Handelssanktionen gegen die EU durch die Vereinigten Staaten und Kanada zulässt, der EU aber auch erlaubt, ihr Einfuhrverbot für hormonbehandeltes Rindfleisch aufrechtzuerhalten.
Im November 2008 reichte die EU eine neue WTO-Beschwerde ein, nachdem der US-Handelsbeauftragte angekündigt hatte, dass er Stellungnahmen zu einer möglichen Änderung der Liste der EU-Erzeugnisse, die im Rahmen des Streits erhöhten Zöllen unterliegen, einholen würde, und im Januar 2009 kündigte der US-Handelsbeauftragte Änderungen an der Liste der EU-Erzeugnisse an, die erhöhten Zöllen unterliegen. Im September 2009 unterzeichneten die Vereinigten Staaten und die Europäische Kommission eine Absichtserklärung, die als Teil einer Kompromisslösung ein neues zollfreies EU-Importkontingent für mit Getreide gefüttertes, hochwertiges Rindfleisch (HQB) vorsah. Im Dezember 2016 unternahmen die USA jedoch Schritte zur Wiedereinführung von Vergeltungszöllen auf die Liste der EU-Erzeugnisse, die Gegenstand des Streits sind, da sie weiterhin Bedenken hinsichtlich des Zugangs von US-Rindfleisch zum EU-Markt haben. Im August 2019 einigten sie sich auf die Einrichtung eines zollfreien Einfuhrkontingents von zunächst 18.500 Tonnen jährlich, das über sieben Jahre auf 35.000 Tonnen (im Wert von etwa 420 Mio. USD) des EU-Kontingents von 45.000 Tonnen nicht hormonbehandeltem Rindfleisch gestaffelt wird.