Si nous expliquions notre gouvernement à un Britannique, nous pourrions commencer par lui remettre une copie de notre Constitution. S’il faisait de même pour nous, il ne pourrait pas commencer de cette façon, car les Britanniques n’ont pas un tel document de base. Leur système politique est en cours d’élaboration depuis plus de mille ans. Pendant ce temps, les méthodes d’élaboration des lois, d’administration, de justice et de perception des impôts ont pris forme et les relations entre le gouvernement et les gouvernés se sont développées. Parfois, un différend concernant ces relations ou une friction entre différentes parties de l’appareil politique a déclenché une lutte politique féroce. Cela pouvait conduire à une guerre civile, à l’exécution ou à l’expulsion d’un monarque ou d’un ministre ; ou bien cela pouvait se terminer par rien de plus grave que la rédaction de règles visant à empêcher le point en question de provoquer un conflit à l’avenir. Il existe donc des éléments d’une constitution écrite, comme la Déclaration des droits, l’habeas corpus et une loi définissant les relations entre la Chambre des communes et la Chambre des lords. Mais ces lois peuvent être abrogées par le Parlement s’il le souhaite. Pour le reste, la constitution n’est pas écrite ; il n’existe pas de document exhaustif, ni de cour suprême pour empêcher d’autres parties du gouvernement d’agir au motif qu’elles sont inconstitutionnelles. Mais il existe d’innombrables traditions et précédents et des compréhensions bien acceptées qui lient – parfois comme un élastique, parfois comme un anneau d’acier.
Le système politique d’aujourd’hui est le résultat de cinq développements historiques importants. Le premier a été l’émergence progressive du Parlement en tant qu’organe de perception des impôts et d’élaboration des lois, et l’établissement de sa suprématie sur le roi et ses ministres. Le deuxième a été le développement du cabinet, en tant que comité de membres du Parlement dirigé par le premier ministre, chargé de gérer les affaires du pays, mais toujours soumis à l’approbation de ses actions par le Parlement. Le troisième est l’élargissement progressif du droit de vote pour permettre à l’ensemble de la population adulte, d’abord les hommes et plus récemment les femmes, de voter pour les candidats à la Chambre des communes. Le quatrième est la reconnaissance par la Chambre des lords, non élue, de sa subordination à la Chambre des communes en matière législative. Le cinquième a été la croissance des partis organisés, avec des politiques distinctives et permanentes et avec des machines centrales et locales pour obtenir les votes et pour maintenir le parti en vie entre les élections.
En raison de ces développements ; la Chambre des communes, normalement élue à des intervalles ne dépassant pas cinq ans, dirige virtuellement le pays. Depuis 1911, les Lords ne peuvent ni modifier ni rejeter une mesure adoptée par les Commons pour lever ou dépenser de l’argent. Ils peuvent rejeter deux fois, au cours de deux sessions successives, tout autre projet de loi ; mais si les Communes l’adoptent une troisième fois, la mesure est alors transmise au roi, qui la sanctionne automatiquement comme tous les autres projets de loi, car il n’a pas de droit de veto.
La Chambre des communes contrôle l’administration. Il y a plus de vingt ministères, et chacun a un ministre comme chef politique. La plupart des ministres sont membres du cabinet. Le premier ministre les choisit et préside les réunions du cabinet. Mais lui et eux sont responsables devant le Parlement, en particulier devant les Communes. Ils doivent tous être membres du Parlement, la plupart d’entre eux sont aux Communes, et la règle veut désormais que le premier ministre soit membre de cette Chambre. Les Communes contrôlent les ministres de trois manières principales : en leur posant des questions pendant une heure chaque jour lorsque le Parlement est en session, et en faisant des difficultés si les réponses ne semblent pas satisfaisantes ; en refusant d’accorder tout l’argent que le cabinet demande ou d’accepter les propositions fiscales qui lui sont soumises par le chancelier de l’échiquier si elles n’aiment pas ce que les ministres ont fait ou envisagent de faire ; et en modifiant radicalement ou même en rejetant les mesures soumises à l’adoption des Communes. Par l’une de ces trois méthodes, le Parlement peut exprimer son approbation ou sa désapprobation du ministère. La désapprobation obligerait le cabinet soit à démissionner en faveur d’un autre groupe de parlementaires, soit à demander au roi de dissoudre le Parlement afin qu’une élection générale puisse départager le ministère et ses détracteurs.
Le contrôle parlementaire de l’exécutif est donc la théorie admise du gouvernement britannique. Mais qui contrôle le Parlement ? C’est ici que le système des partis exerce son influence. La véritable ligne de partage n’est pas entre les parties ou les branches du gouvernement, mais entre les partis, les politiques, les programmes et les personnalités. Le peuple choisit le parti qu’il préfère ; on a même dit qu’il choisit le premier ministre qu’il préfère. Le parti qui remporte le plus de sièges domine les Communes, et c’est parmi ses membres que sont choisis le premier ministre et la plupart des membres du cabinet. Les ministres et les responsables de leurs ministères élaborent des projets de loi pour mettre en œuvre la politique du parti, et leurs partisans votent naturellement pour ces mesures, tout comme le parti minoritaire s’y oppose naturellement. Certains, peut-être la plupart, de ces partisans sont des béni-oui-oui, qui votent fidèlement comme il se doit. D’autres peuvent être plus indépendants et plus critiques, mais ils ne voteraient pas avec l’opposition si cela signifiait la défaite de leur propre parti, la démission du cabinet, ou l’usure, le coût et l’incertitude d’une élection générale prématurée. Par conséquent, le parti au pouvoir doit soutenir son cabinet, peut-être de manière critique, mais loyalement. Il doit y avoir des concessions entre la majorité et le cabinet, mais en général, la direction et l’initiative du cabinet doivent être acceptées. Dans les faits, il en résulte un contrôle du cabinet sur les Communes, surtout en temps de crise ou d’urgence.
Le cabinet est donc le cœur du système. Le premier ministre est le centre de ce noyau. Ses responsabilités, son fardeau et son pouvoir sont devenus énormes au cours des dernières décennies de guerre et de dislocation d’après-guerre. Il doit être le porte-parole de son parti en période électorale. Il nomme et dirige le cabinet. Il doit être bien informé des principaux problèmes du jour et avoir une idée générale des problèmes mineurs. Il doit tenir le roi au courant de ce qui se passe. Mais en plus, il doit jouer le rôle de vedette à la Chambre des communes – diriger les débats, rencontrer les attaques et planifier la stratégie.
Pour s’acquitter de ces nombreuses tâches de force motrice et de tête dirigeante, il doit être un bon débatteur, et être bien ancré dans la procédure et les méthodes parlementaires. La richesse, les bonnes relations sociales et l’éducation dans une école célèbre et une université ancienne étaient autrefois indispensables, mais aujourd’hui, une naissance humble n’est pas un obstacle et une naissance élevée n’est pas un passeport sûr pour la fonction. Sur les neuf premiers ministres qui se sont succédé depuis 1900, cinq appartenaient à la classe moyenne supérieure de l’industrie ou des affaires, et deux étaient nés dans des cottages de pauvres. Seuls quatre d’entre eux avaient fréquenté Oxford ou Cambridge. Trois d’entre eux sont entrés aux Communes au milieu de la vingtaine, commençant ainsi jeunes leur carrière politique. Presque tous ont occupé des postes mineurs, puis des postes ministériels avant de devenir Premier ministre. Ils ont donc fait un apprentissage long et varié à la Chambre, au bureau et dans l’opposition, dans les ministères et dans la salle du cabinet du 10 Downing Street. Par exemple, M. Churchill est entré à la Chambre en 1900, à l’âge de vingt-six ans. À un moment ou à un autre, il a été chargé des affaires coloniales, des affaires intérieures, du commerce extérieur, de la marine, des munitions, de l’aviation et de l’échiquier. Dans l’intervalle, il était un député ordinaire et loin d’être docile. Enfin, à l’âge de soixante-six ans, il devint premier ministre aux heures les plus sombres de la nation.
Le premier ministre, le cabinet et les Communes sont les trois parties les plus importantes de la constitution britannique, mais trois autres parties appellent une brève description. La première est le roi. George VI est la quarante-cinquième personne à s’asseoir sur le trône au cours des mille dernières années. Au cours des trois ou quatre derniers siècles, le pouvoir royal a été tellement amoindri qu’il ne reste qu’une seule fonction constitutionnelle importante. Lorsqu’un premier ministre meurt ou démissionne, le roi choisit son successeur. Mais même ce choix est généralement automatique car, si l’ancien gouvernement a été défait, le chef de l’opposition est le successeur inévitable et, s’il y a des élections générales, le chef du parti qui les remporte est évidemment le choix du peuple, et le roi doit le choisir. Ses autres actes constitutionnels sont tous effectués sur les conseils de ses ministres. Il a « le droit d’être consulté, le droit d’encourager, le droit d’avertir », et s’il a accumulé des connaissances, de l’expérience et de la compréhension en passant de nombreuses années sur le terrain, il peut être un conseiller précieux et un ancien homme d’État. Les ministres n’ont pas besoin de suivre ses conseils, puisqu’ils sont responsables devant le Parlement, et non devant lui ; mais au moins, ils peuvent avoir à admettre que ses opinions ne sont pas susceptibles d’être fondées sur l’opportunisme politique de parti à court terme.
A mesure que le roi a perdu son ancien pouvoir, il a trouvé d’autres tâches à remplir. Les manifestations occasionnelles d’apparat et de cérémonie relient le passé au présent, tout comme le fait notre propre rituel le jour de Thanksgiving, le jour de l’investiture ; ou le 4 juillet. Elles satisfont cet amour du défilé, des couleurs magnifiques et du mouvement ordonné, qui joue un rôle dans le culte religieux, dans les exercices de remise des diplômes ou dans les conventions de certains ordres fraternels. Leur figure centrale incarne l’unité de la nation dans une personne, plutôt que dans un drapeau. Le roi peut être le patron d’organisations philanthropiques, intellectuelles ou de services sociaux, faire le tour de l’Empire, poser des pierres de fondation, aller aux grandes courses ou aux matchs de football, visiter les zones bombardées ou les fronts de bataille, et à chaque instant servir de lien pour unir une nation comme aucune personne élue ne pourra jamais le faire.
Ce lien unit plus que la Grande-Bretagne. Lorsque les principales colonies britanniques ont atteint le statut de dominions autonomes, le seul lien constitutionnel qui les unissait à la Grande-Bretagne était le fait qu’elles étaient « unies par une allégeance commune à la couronne, et librement associées en tant que membres du Commonwealth britannique des nations. » Le même homme était roi du Royaume-Uni, roi du Canada, roi de l’Australie, et ainsi de suite. En outre, il était le même type de monarque constitutionnel dans chaque capitale, agissant sur les conseils de ses ministres locaux qui, à leur tour, étaient responsables devant leurs législatures locales. Comme l’a dit récemment un éminent Canadien, « Nous sommes partis en guerre en tant que peuple libre, de notre propre volonté, combattant pour la liberté. Le roi George VI d’Angleterre ne nous a pas demandé de déclarer la guerre pour lui. Nous avons demandé au roi George VI du Canada de déclarer la guerre pour nous ». Aucun premier ministre britannique ne pouvait servir de tel lien entre les dominions. Les Australiens et les Canadiens ont souvent détesté intensément la politique et le chef du parti au pouvoir à Londres. S’il doit y avoir un chef acceptable pour tous et au-dessus de la politique des partis, il n’y en a pas de si serviable qu’un monarque.
La plupart des Britanniques défendraient farouchement la monarchie tant que le roi fait bien son travail. Les tentatives de prôner le républicanisme ont toujours échoué parce qu’il ne semblait pas y avoir quelque chose à gagner dans ce changement. Mais ils seraient bien en peine de présenter des arguments solides en faveur de cette autre institution ancienne, la Chambre des Lords. Cette Chambre est aussi ancienne que les Communes, et les deux ont grandi côte à côte. Les grands propriétaires terriens et les membres du haut clergé se réunissaient dans un groupe pour examiner comment ils pouvaient se permettre de donner au roi en puisant dans leurs propres poches ; les représentants des petits propriétaires terriens et des habitants des villes se réunissaient dans un autre groupe pour décider combien ils étaient prêts à promettre au roi en puisant dans les poches des gens de chez eux. Cette délibération séparée s’est poursuivie lorsque le Parlement s’est transformé en un organe législatif.
Environ 750 pairs ont le droit de siéger à la Chambre des lords ; mais la fréquentation atteint rarement la centaine. Certains des pairs sont des évêques ou des archevêques, mais plus de 700 d’entre eux détiennent des titres héréditaires. Peu d’entre eux sont très anciens ; seuls 50 remontent à plus de 250 ans. Les autres ont moins d’un siècle, et près de la moitié d’entre eux ont été conférés depuis 1906. Certains hommes ont reçu leur titre – seigneur, duc ou autre – pour services rendus à l’État en tant qu’amiraux, généraux, administrateurs ou hommes d’État ; mais souvent, le service avait été rendu au parti ou à la caisse de campagne du parti. Après la dernière guerre, cette vente de titres est devenue un scandale flagrant, et depuis lors, les récompenses sont plus fréquemment attribuées en reconnaissance de succès exceptionnels dans les affaires, l’industrie, le service public, les réalisations intellectuelles, la philanthropie généreuse et les arts. Par conséquent, la pairie n’est plus principalement une collection de descendants d’aristocrates terriens ; elle est bien plus un corps d’hommes qui ont fait du bien à eux-mêmes, à l’État ou à l’humanité. Derrière un titre seigneurial se cache probablement un homme d’affaires, un banquier ou un brasseur ; mais il peut y avoir un éminent chirurgien, un musicien, un économiste ou même un dirigeant syndical.
Le ton de la Chambre des lords est susceptible d’être aristocratique et ploutocratique, et sa politique conservatrice. Au début du présent siècle, elle a rejeté les propositions libérales visant à augmenter les impôts sur les riches afin de financer les réformes sociales. Cette combinaison de politique de parti et d’autodéfense a conduit à couper les ailes des Lords en ce qui concerne le veto à la législation. Pourtant, il serait faux de penser que la Chambre des Lords n’est rien d’autre qu’un foyer de réactionnaires endurcis. Elle a souvent fait preuve d’un véritable sens politique, d’indépendance et de liberté d’esprit. Ses membres n’ont pas d’électeurs à qui plaire, ils peuvent donc dire ce qu’ils pensent, et certains d’entre eux pensent fort et bien. Ils ont parfois été les gardiens de la liberté individuelle lorsque les Communes avaient été affolées par des mesures irréfléchies ou vindicatives. Par conséquent, si personne n’est satisfait de la Chambre des Lords telle qu’elle est aujourd’hui, les Britanniques ne parviennent pas à s’entendre sur ce qu’il faut faire à ce sujet. Beaucoup hésiteraient à confier leur bien-être uniquement au Cabinet et aux Communes. Mais personne ne sait à quoi devrait ressembler une seconde chambre parfaite, et la Chambre des lords continue donc de se réunir, de mener ses affaires d’une manière tranquille « qui n’est pas sans rappeler celle d’un enterrement bien conduit » et, comme l’a dit un jour W. S. Gilbert, de ne rien faire en particulier mais de le faire très bien.
Enfin, il y a la fonction publique, ce corps d’employés publics de nombreux rangs et classes qui accomplit le travail du gouvernement. Au cours des quarante dernières années, le gouvernement britannique, comme le nôtre, a considérablement augmenté le nombre de choses qu’il fait, soit en raison de la demande populaire, soit sous la pression des événements. En conséquence, la fonction publique a gagné en taille, en importance et en pouvoir. Il y a moins d’un siècle, la fonction publique était gérée selon le système des dépouilles et était réputée pour son incompétence, son ignorance et sa bureaucratie. Puis le désordre a commencé à être nettoyé. Une commission de la fonction publique s’est mise à la recherche des meilleurs jeunes cerveaux disponibles, à choisir des hommes par le biais de concours rigoureux parmi les diplômés des universités, à établir des échelles de salaires fixes avec des augmentations régulières, à offrir la sécurité de l’emploi sous réserve de bonne conduite et, d’une manière générale, à rendre le service attrayant pour les hommes bien qualifiés. Le résultat est que l’État s’est progressivement doté d’une bande de fonctionnaires honnêtes et compétents. Quel que soit le parti au pouvoir, ils restent à leur poste. Ceux qui occupaient les rangs les plus élevés exerçaient une grande influence en tant qu’assistants de leurs chefs politiques, d’autant plus qu’un nouveau ministre devait être formé par ses chefs permanents. On dit parfois d’eux qu’ils sont peu audacieux et peu imaginatifs, en raison de leur aversion pour la critique parlementaire et de leur désir de jouer la sécurité. Mais peu ont mis en doute leur combinaison d’une intelligence, d’une compétence et d’un caractère extraordinairement élevés ; et ces qualités sont plus précieuses que l’enthousiasme léger pour de nouvelles acrobaties.
Du EM 41 : Notre allié britannique (1944)
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