Wenn wir einem Briten unsere Regierung erklären würden, könnten wir ihm zunächst ein Exemplar unserer Verfassung aushändigen. Wenn er das Gleiche für uns tun würde, könnte er nicht auf diese Weise beginnen, denn die Briten haben kein solches Grunddokument. Ihr politisches System ist seit über tausend Jahren im Entstehen begriffen. In dieser Zeit haben die Methoden der Gesetzgebung, der Verwaltung, der Justiz und der Steuererhebung Gestalt angenommen, und die Beziehungen zwischen der Regierung und den Regierten haben sich entwickelt. Gelegentlich löste ein Streit über diese Beziehungen oder eine Reibung zwischen verschiedenen Teilen der politischen Maschinerie einen erbitterten politischen Kampf aus. Dies konnte zu einem Bürgerkrieg, zur Hinrichtung oder Vertreibung eines Monarchen oder Ministers führen; oder es konnte mit nichts Schlimmerem enden als mit der Niederschrift von Regeln, die verhindern sollten, dass der strittige Punkt in Zukunft zu Streitigkeiten führt. Daher gibt es Teile einer schriftlichen Verfassung, wie die Bill of Rights, Habeas Corpus und ein Gesetz, das die Beziehungen zwischen dem Unterhaus und dem Oberhaus regelt. Diese Gesetze können jedoch vom Parlament aufgehoben werden, wenn es dies wünscht. Im Übrigen ist die Verfassung ungeschrieben; es gibt kein umfassendes Dokument und kein oberstes Gericht, das andere Teile der Regierung daran hindern könnte, etwas zu tun, weil es verfassungswidrig ist. Aber es gibt zahllose Traditionen und Präzedenzfälle und gut akzeptierte Auffassungen, die binden – manchmal wie ein Gummiband, manchmal wie ein Ring aus Stahl.
Das politische System von heute ist das Ergebnis von fünf wichtigen historischen Entwicklungen. Die erste war die allmähliche Herausbildung des Parlaments als Steuererhebungs- und Gesetzgebungsorgan und die Etablierung seiner Vormachtstellung gegenüber dem König und seinen Ministern. Die zweite war die Entwicklung des Kabinetts als Ausschuss von Parlamentsmitgliedern unter dem Vorsitz des Premierministers, der mit der Führung der Geschäfte des Landes betraut wurde, jedoch immer unter dem Vorbehalt der Zustimmung des Parlaments zu seinen Maßnahmen. Drittens wurde das Wahlrecht schrittweise ausgeweitet, so dass die gesamte erwachsene Bevölkerung, zunächst die Männer und seit kurzem auch die Frauen, die Kandidaten für das Unterhaus wählen können. Viertens erkannte das nicht gewählte Oberhaus an, dass es in legislativen Fragen dem Unterhaus untergeordnet war. Die fünfte war das Entstehen organisierter Parteien mit einer ausgeprägten und dauerhaften Politik und mit einem zentralen und lokalen Apparat, um Stimmen zu sammeln und die Partei zwischen den Wahlen am Leben zu erhalten.
Als Ergebnis dieser Entwicklungen regiert das Unterhaus, das normalerweise in Abständen von nicht mehr als fünf Jahren gewählt wird, praktisch das Land. Seit 1911 dürfen die Lords keine vom Unterhaus verabschiedete Maßnahme zur Beschaffung oder Ausgabe von Geld abändern oder ablehnen. Sie können jede andere Gesetzesvorlage zweimal in zwei aufeinanderfolgenden Sitzungsperioden ablehnen; wenn das Unterhaus sie jedoch ein drittes Mal verabschiedet, geht die Maßnahme an den König, der ihr automatisch zustimmt, wie allen anderen Gesetzesvorlagen auch, denn er hat kein Vetorecht.
Das Unterhaus kontrolliert die Verwaltung. Es gibt mehr als zwanzig Ministerien, und jedes hat einen Minister als politischen Leiter. Die meisten Minister sind Mitglieder des Kabinetts. Der Premierminister wählt sie aus und führt den Vorsitz in den Kabinettssitzungen. Er und die Minister sind jedoch dem Parlament, insbesondere dem Unterhaus, gegenüber verantwortlich. Alle Minister müssen Mitglieder des Parlaments sein, die meisten von ihnen gehören dem Unterhaus an, und es ist jetzt die Regel, dass der Premierminister Mitglied dieses Hauses sein muss. Das Unterhaus kontrolliert die Minister vor allem auf drei Arten: indem es ihnen täglich eine Stunde lang Fragen stellt, wenn das Parlament tagt, und indem es Ärger macht, wenn die Antworten unbefriedigend erscheinen; indem es sich weigert, alle vom Kabinett beantragten Gelder zu bewilligen oder die ihm vom Schatzkanzler vorgelegten Steuervorschläge anzunehmen, wenn ihm nicht gefällt, was die Minister getan haben oder zu tun gedenken; und indem es Maßnahmen, die dem Unterhaus zur Verabschiedung vorgelegt werden, drastisch abändert oder sogar ablehnt. Mit jeder dieser drei Methoden kann das Parlament seine Zustimmung oder Ablehnung des Ministeriums zum Ausdruck bringen. Eine Missbilligung würde das Kabinett zwingen, entweder zugunsten einer anderen Gruppe von Parlamentariern zurückzutreten oder den König zu bitten, das Parlament aufzulösen, damit eine allgemeine Wahl zwischen dem Ministerium und seinen Kritikern entscheiden kann.
Die parlamentarische Kontrolle der Exekutive ist somit die anerkannte Theorie der britischen Regierung. Doch wer kontrolliert das Parlament? Hier übt das Parteiensystem seinen Einfluss aus. Die eigentliche Trennlinie verläuft nicht zwischen Teilen oder Zweigen der Regierung, sondern zwischen Parteien, Politiken, Programmen und Persönlichkeiten. Das Volk wählt die Partei, die es bevorzugt; man hat sogar gesagt, dass es den Premierminister wählt, den es bevorzugt. Die Partei, die die meisten Sitze gewinnt, dominiert das Unterhaus, und aus ihren Mitgliedern werden der Premierminister und der größte Teil des Kabinetts gewählt. Die Minister und ihre Ministerialbeamten erarbeiten Gesetzesvorlagen zur Umsetzung der Parteipolitik, und ihre Anhänger stimmen natürlich für diese Maßnahmen, während die Minderheitspartei sie natürlich ablehnt. Einige, vielleicht sogar die meisten, sind Befürworter, die treu nach Vorschrift abstimmen. Andere sind vielleicht unabhängiger und kritischer, aber sie würden nicht mit der Opposition stimmen, wenn dies die Niederlage ihrer eigenen Partei, den Rücktritt des Kabinetts oder die Abnutzung, die Kosten und die Ungewissheit einer vorzeitigen Parlamentswahl bedeuten würde. Daher muss die Regierungspartei ihr Kabinett unterstützen, vielleicht kritisch, aber loyal. Es muss ein Geben und Nehmen zwischen der Mehrheit und dem Kabinett geben, aber im Allgemeinen müssen die Führung und die Initiative des Kabinetts akzeptiert werden. Dies führt dazu, dass das Kabinett das Unterhaus kontrolliert, vor allem in Krisenzeiten oder in Notfällen.
Das Kabinett ist also der Kern des Systems. Der Premierminister ist das Zentrum des Kerns. Seine Verantwortung, Belastung und Macht sind in den letzten Jahrzehnten des Krieges und der Nachkriegszerstörungen enorm geworden. Er muss das Sprachrohr seiner Partei in Wahlzeiten sein. Er ernennt und leitet das Kabinett. Er muss über die großen Probleme des Tages gut informiert sein und einen Überblick über die kleinen Probleme haben. Er muss den König über die Geschehnisse auf dem Laufenden halten. Darüber hinaus muss er die Hauptrolle im Unterhaus spielen, indem er Debatten leitet, Angriffe abwehrt und Strategien plant.
Um diese vielen Aufgaben als treibende Kraft und lenkender Kopf zu erfüllen, muss er ein guter Debattierer sein und sich mit parlamentarischen Verfahren und Methoden auskennen. Früher waren Reichtum, gute soziale Beziehungen und die Ausbildung an einer berühmten Schule oder alten Universität unabdingbar, aber heute ist eine bescheidene Geburt kein Hindernis und eine hohe Geburt kein sicherer Pass für das Amt. Von den neun Premierministern seit 1900 gehörten fünf dem industriellen oder geschäftlichen Großbürgertum an, zwei wurden in Armenvierteln geboren. Nur vier waren in Oxford oder Cambridge gewesen. Drei von ihnen traten mit Mitte zwanzig in das Unterhaus ein und begannen somit eine junge politische Karriere. Nahezu alle bekleideten kleinere Ämter und später Kabinettsposten, bevor sie Premierminister wurden. Sie absolvierten also eine lange und abwechslungsreiche Lehrzeit im Parlament, im Büro und in der Opposition, in den Ministerien und im Kabinett in der Downing Street 10. Churchill zum Beispiel trat 1900 mit sechsundzwanzig Jahren in das Parlament ein. Zu einem bestimmten Zeitpunkt war er für Kolonialangelegenheiten, Inneres, Außenhandel, Marine, Munition, Luftwaffe und Finanzministerium zuständig. Zwischendurch war er ein gewöhnlicher Abgeordneter und alles andere als ein zahmer Abgeordneter. Endlich, im Alter von sechsundsechzig Jahren, wurde er in der dunkelsten Stunde der Nation Premierminister.
Premierminister, Kabinett und Unterhaus sind die drei wichtigsten Teile der britischen Verfassung, aber drei weitere Teile bedürfen einer kurzen Beschreibung. Der erste ist der König. Georg VI. ist die fünfundvierzigste Person, die in den letzten tausend Jahren auf dem Thron saß. In den letzten drei oder vier Jahrhunderten wurde die königliche Macht so stark beschnitten, dass nur noch eine wichtige verfassungsrechtliche Funktion übrig geblieben ist. Wenn ein Premierminister stirbt oder zurücktritt, wählt der König seinen Nachfolger aus. Doch selbst diese Wahl erfolgt in der Regel automatisch, denn wenn die alte Regierung besiegt wurde, ist der Oppositionsführer der unvermeidliche Nachfolger, und wenn es zu allgemeinen Wahlen kommt, ist der Führer der Partei, die diese gewinnt, natürlich die Wahl des Volkes, und der König muss ihn wählen. Seine anderen verfassungsmäßigen Handlungen erfolgen alle auf Anraten seiner Minister. Er hat „das Recht, konsultiert zu werden, das Recht, zu ermutigen, das Recht, zu warnen“, und wenn er durch seine langjährige Tätigkeit Wissen, Erfahrung und Verständnis angesammelt hat, kann er ein wertvoller Ratgeber und elder statesman sein. Die Minister brauchen seinen Rat nicht anzunehmen, da sie dem Parlament und nicht ihm verantwortlich sind; aber zumindest müssen sie zugeben, dass seine Ansichten wahrscheinlich nicht auf kurzfristiger parteipolitischer Zweckmäßigkeit beruhen.
Da der König seine alte Macht verloren hat, hat er andere Aufgaben gefunden, die er erfüllen muss. Die gelegentliche Zurschaustellung von Prunk und Zeremonien verbindet die Vergangenheit mit der Gegenwart, ähnlich wie unsere eigenen Rituale am Erntedankfest, am Tag der Amtseinführung oder am 4. Juli. Juli. Sie befriedigen die Vorliebe für Paraden, prächtige Farben und geordnete Bewegungen, die in religiösen Gottesdiensten, bei Schulabschlussübungen oder bei den Zusammenkünften einiger brüderlicher Orden eine Rolle spielen. Ihre zentrale Figur verkörpert die Einheit der Nation in einer Person und nicht in einer Flagge. Der König kann Schirmherr philanthropischer, intellektueller oder sozialer Organisationen sein, das Empire bereisen, Grundsteine legen, zu großen Rennen oder Fußballspielen gehen, zerbombte Gebiete oder Schlachtfronten besuchen und in jedem Punkt als Bindeglied dienen, um eine Nation zusammenzuhalten, wie es keine gewählte Person jemals tun könnte.
Dieses Band verbindet mehr als Großbritannien. Als die führenden britischen Kolonien den Status selbstverwalteter Dominions erreichten, war das einzige verfassungsrechtliche Bindeglied, das sie und Großbritannien zusammenhielt, die Tatsache, dass sie „durch eine gemeinsame Treue zur Krone vereint und als Mitglieder des britischen Commonwealth of Nations frei assoziiert waren.“ Derselbe Mann war König des Vereinigten Königreichs, König von Kanada, König von Australien und so weiter. Darüber hinaus war er in jeder Hauptstadt dieselbe Art von konstitutionellem Monarchen, der auf Anraten seiner lokalen Minister handelte, die wiederum ihren lokalen Gesetzgebern gegenüber verantwortlich waren. Wie ein angesehener Kanadier kürzlich sagte: „Wir sind als freies Volk aus freien Stücken in den Krieg gezogen und haben für die Freiheit gekämpft. König Georg der Sechste von England hat uns nicht gebeten, den Krieg für ihn zu erklären. Wir baten König Georg den Sechsten von Kanada, den Krieg für uns zu erklären.“ Kein britischer Premierminister könnte ein solches Band zwischen den Dominions bilden. Australier und Kanadier haben die Politik und den Führer der Partei, die in London an der Macht ist, oft zutiefst abgelehnt. Wenn es ein Oberhaupt geben muss, das für alle akzeptabel ist und über der Parteipolitik steht, dann gibt es keines, das so nützlich ist wie ein Monarch.
Die meisten Briten würden die Monarchie standhaft verteidigen, solange der König seine Arbeit gut macht. Versuche, für den Republikanismus einzutreten, sind immer gescheitert, weil man nicht glaubte, dass mit der Veränderung etwas zu gewinnen sei. Aber es würde ihnen schwer fallen, ein starkes Argument für die andere alte Institution, das Oberhaus, zu finden. Dieses Haus ist so alt wie das Unterhaus, und beide sind Seite an Seite gewachsen. Die Vertreter der Großgrundbesitzer und der hohen Geistlichen trafen sich in einer Gruppe, um zu überlegen, wie viel sie dem König aus ihren eigenen Taschen geben konnten; die Vertreter der kleineren Grundbesitzer und der Bürger trafen sich in einer anderen Gruppe, um zu entscheiden, wie viel sie bereit waren, dem König aus den Taschen der Leute zu Hause zu versprechen. Diese getrennten Beratungen wurden fortgesetzt, als sich das Parlament zu einer gesetzgebenden Körperschaft entwickelte.
Im House of Lords sind etwa 750 Peers sitzberechtigt; die Zahl der Anwesenden erreicht jedoch selten hundert. Einige der Peers sind Bischöfe oder Erzbischöfe, aber über 700 von ihnen tragen erbliche Titel. Nur wenige von ihnen sind sehr alt; nur 50 sind mehr als 250 Jahre alt. Die übrigen sind weniger als ein Jahrhundert alt, und fast die Hälfte von ihnen wurde seit 1906 verliehen. Einige Männer erhielten ihre Titel – Lord, Herzog oder was auch immer – für ihre Verdienste um den Staat als Admirale, Generäle, Verwalter oder Staatsmänner; aber oft waren die Verdienste für die Partei oder die Wahlkampfkasse der Partei erbracht worden. Nach dem letzten Krieg wurde der Verkauf von Titeln zu einem eklatanten Skandal, und seither werden Auszeichnungen häufiger als Anerkennung für herausragende Erfolge in Wirtschaft, Industrie, öffentlichem Dienst, intellektuellen Leistungen, großzügiger Philanthropie und Kunst verliehen. Folglich ist das Adelsgeschlecht nicht mehr in erster Linie eine Ansammlung von Nachkommen von Landaristokraten, sondern vielmehr eine Ansammlung von Männern, die sich für sich selbst, für den Staat oder für die Menschheit verdient gemacht haben. Hinter einem Adelstitel verbirgt sich wahrscheinlich ein Geschäftsmann, ein Bankier oder ein Bierbrauer; es kann aber auch ein bedeutender Chirurg, Musiker, Wirtschaftswissenschaftler oder sogar ein Arbeiterführer sein.
Der Ton des Oberhauses ist wahrscheinlich aristokratisch und plutokratisch und seine Politik konservativ. Zu Beginn dieses Jahrhunderts lehnte es die Vorschläge der Liberalen ab, die Steuern für die Reichen zu erhöhen, um soziale Reformen zu finanzieren. Diese Kombination aus Parteipolitik und Selbstverteidigung führte dazu, dass den Lords die Flügel gestutzt wurden, was das Veto gegen Gesetze anbelangt. Es wäre jedoch falsch, das Oberhaus nur als einen Sitz von tiefgläubigen Reaktionären zu betrachten. Es hat häufig echte Staatskunst, Unabhängigkeit und Liberalität im Denken bewiesen. Seine Mitglieder haben zu Hause keine Wähler, die sie zufrieden stellen müssen, und können daher sagen, was sie denken, und einige von ihnen denken sehr gut und gründlich. Manchmal waren sie Hüter der persönlichen Freiheit, wenn das Unterhaus in Panik geraten war und überstürzte oder rachsüchtige Maßnahmen ergriff. Obwohl also niemand mit dem Oberhaus in seiner heutigen Form zufrieden ist, können sich die Briten nicht darauf einigen, was sie dagegen tun sollen. Viele würden zögern, ihr Wohlergehen allein dem Kabinett und dem Unterhaus anzuvertrauen. Aber niemand weiß, wie eine perfekte zweite Kammer aussehen sollte, und so tritt das Oberhaus weiterhin zusammen, um seine Geschäfte in einer gemächlichen Art und Weise zu führen, „die der einer gut geführten Beerdigung nicht unähnlich ist“, und wie W. S. Gilbert einmal sagte, um nichts Bestimmtes zu tun, aber es sehr gut zu tun.
Schließlich gibt es noch den öffentlichen Dienst, die Körperschaft der öffentlichen Angestellten vieler Ränge und Klassen, die die Arbeit der Regierung ausführt. In den letzten vierzig Jahren hat die britische Regierung, wie auch unsere eigene, die Zahl ihrer Aufgaben stark erhöht, entweder aufgrund der Nachfrage der Bevölkerung oder unter dem Druck der Ereignisse. Folglich hat der öffentliche Dienst an Umfang, Bedeutung und Macht zugenommen. Noch vor weniger als hundert Jahren wurde der öffentliche Dienst nach dem Beuteschema geführt und war berüchtigt für Inkompetenz, Unwissenheit und Bürokratie. Dann begann man, das Chaos zu beseitigen. Eine Kommission für den öffentlichen Dienst machte sich auf die Suche nach den besten jungen Köpfen, die zur Verfügung standen, wählte die Männer in strengen Auswahlverfahren aus den Abschlussklassen der Universitäten aus, legte feste Gehaltsskalen mit regelmäßigen Erhöhungen fest, bot Sicherheit bei guter Führung und machte den Dienst generell für gut qualifizierte Männer attraktiv. Das Ergebnis war, dass der Staat sich nach und nach eine Schar ehrlicher und fähiger Beamter zulegte. Unabhängig davon, welche Partei an die Macht kam, blieben sie auf ihren Posten. Die höheren Ränge übten als Helfer ihrer politischen Vorgesetzten einen großen Einfluss aus, zumal ein neuer Minister von seinen ständigen Vorgesetzten in seine Aufgaben eingewiesen werden musste. Manchmal wird ihnen nachgesagt, dass sie aufgrund ihrer Abneigung gegenüber parlamentarischer Kritik und ihres Wunsches, auf Nummer sicher zu gehen, einfallslos sind und keine Ideen haben. Aber nur wenige haben ihre Kombination aus außerordentlich hoher Intelligenz, Kompetenz und Charakter in Frage gestellt; und diese Eigenschaften sind wertvoller als leichtfertige Begeisterung für neue Kunststücke.
Aus EM 41: Unser britischer Verbündeter (1944)