Hvis vi skulle forklare vores regering for en brite, kunne vi starte med at give ham et eksemplar af vores forfatning. Hvis han skulle gøre det samme for os, kunne han ikke starte på den måde, for briterne har ikke et sådant grunddokument. Deres politiske system har været under udvikling i over tusind år. I den tid har metoderne til lovgivning, administration, retsvæsen og skatteopkrævning taget form, og forholdet mellem regeringen og de regerede er blevet udviklet. Af og til har en tvist om disse relationer eller en gnidning mellem forskellige dele af det politiske apparat udløst en voldsom politisk kamp. Dette kunne føre til borgerkrig, til henrettelse eller afsættelse af en monark eller minister, eller det kunne ende med intet alvorligere end nedskrivningen af regler for at forhindre, at det omstridte punkt kan give anledning til strid i fremtiden. Derfor findes der dele af en skriftlig forfatning, såsom Bill of Rights, habeas corpus og en lov, der definerer forholdet mellem Underhuset og Overhuset. Men disse love kan ophæves af parlamentet, hvis det ønsker det. For resten er forfatningen uskreven; der findes ikke noget omfattende dokument, og der er ingen højesteret, som kan forhindre andre dele af regeringen i at gøre ting med den begrundelse, at de er forfatningsstridige. Men der er utallige traditioner og præcedenser og velaccepterede forståelser, som binder – nogle gange som en elastik, andre gange som en ring af stål.
Det politiske system i dag er resultatet af fem vigtige historiske udviklinger. Den første var den gradvise fremkomst af parlamentet som et skatteopkrævende og lovgivende organ og etableringen af dets overhøjhed over kongen og hans ministre. Den anden var udviklingen af kabinettet, som et udvalg af parlamentsmedlemmer med premierministeren i spidsen, der fik til opgave at lede landets anliggender, men som altid skal godkendes af parlamentet. Den tredje var den gradvise udvidelse af valgretten, så hele den voksne befolkning, først mænd og sidenhen kvinder, kunne stemme på kandidater til Underhuset. For det fjerde anerkendte det ikke-valgte Overhus, at det i lovgivningsmæssige spørgsmål var underordnet under Underhuset. Det femte var væksten af organiserede partier med en særskilt og permanent politik og med et centralt og lokalt maskineri til at skaffe stemmer og holde partiet i live mellem valgene.
Som følge af disse udviklinger; Underhuset, der normalt vælges med højst fem års mellemrum, styrer praktisk talt landet. Siden 1911 har overherrerne ikke kunnet ændre eller forkaste nogen foranstaltning vedtaget af underhuset med henblik på at rejse eller bruge penge. De kan forkaste to gange, i to på hinanden følgende sessioner, ethvert andet lovforslag; men hvis Underhuset vedtager det en tredje gang, går foranstaltningen derefter til kongen, som automatisk godkender den, ligesom han gør det med alle andre lovforslag, for han har ingen vetoret.
Underhuset kontrollerer administrationen. Der er mere end tyve departementer, og hvert har en minister som politisk leder. De fleste af ministrene er medlemmer af kabinettet. Statsministeren udvælger dem og leder kabinetsmøderne. Men han og de er ansvarlige over for parlamentet, især over for Underhuset. De skal alle være medlemmer af parlamentet, de fleste af dem sidder i Underhuset, og det er nu reglen, at premierministeren skal være medlem af dette hus. Underhuset kontrollerer ministrene på tre måder: ved at stille dem spørgsmål i en time hver dag, når parlamentet holder møde, og ved at skabe problemer, hvis svarene synes utilfredsstillende; ved at nægte at bevilge alle de penge, som kabinettet beder om, eller at acceptere de skatteforslag, som finansministeren forelægger det, hvis det ikke bryder sig om, hvad ministrene har gjort eller har planer om at gøre; og ved drastisk at ændre eller endog forkaste foranstaltninger, som Underhuset har forelagt til vedtagelse. Ved hjælp af en af disse tre metoder kan Parlamentet give udtryk for sin godkendelse eller misbilligelse af ministeriet. Misbilligelse vil tvinge kabinettet til enten at træde tilbage til fordel for en anden gruppe parlamentsmedlemmer eller til at bede kongen om at opløse parlamentet, så et almindeligt valg kan afgøre mellem ministeriet og dets kritikere.
Parlamentarisk kontrol med den udøvende magt er således den accepterede teori om britisk regering. Men hvem kontrollerer parlamentet? Her udøver partisystemet sin indflydelse. Den virkelige skillelinje er ikke mellem dele eller grene af regeringen, men mellem partier, politikker, programmer og personligheder. Folket vælger det parti, de foretrækker; det er endda blevet sagt, at de vælger den premierminister, de foretrækker. Det parti, der vinder flest mandater, dominerer Underhuset, og fra dets medlemmer vælges premierministeren og det meste af kabinettet. Ministrene og deres embedsmænd i departementerne udarbejder lovforslag til gennemførelse af partiets politik, og deres tilhængere stemmer naturligvis for disse foranstaltninger, ligesom mindretalspartiet naturligvis er imod dem. Nogle, måske de fleste af tilhængerne er ja-sigere, som stemmer trofast som krævet. Andre er måske mere uafhængige og kritiske, men de ville ikke stemme med oppositionen, hvis en sådan handling betød nederlag for deres eget parti, afgang af kabinettet eller slid, omkostninger og usikkerhed i forbindelse med et for tidligt parlamentsvalg. Derfor må regeringspartiet støtte sit kabinet, måske kritisk, men loyalt. Der skal være et give-and-take-forhold mellem flertallet og regeringen, men generelt skal regeringens lederskab og initiativ accepteres. I realiteten resulterer dette i, at kabinettet kontrollerer Underhuset, især i krise- eller nødsituationer.
Kabinettet er således kernen i systemet. Statsministeren er centrum for kernen. Hans ansvar, byrder og magt er blevet enormt i de seneste årtier med krig og efterkrigstidens forstyrrelser. Han skal være sit partis talerør i valgtiden. Han udnævner og leder kabinettet. Han skal være velinformeret om tidens hovedproblemer og have en generel idé om de mindre vigtige problemer. Han skal holde kongen orienteret om, hvad der foregår. Men derudover skal han spille hovedrollen i Underhuset – han skal lede debatterne, møde angreb og planlægge strategien.
For at kunne udføre disse mange opgaver som drivkraft og ledende hoved skal han være en god debattør og være velforankret i parlamentarisk procedure og metoder. Rigdom, gode sociale forbindelser og uddannelse på en berømt skole og et gammelt universitet var engang uundværlige, men i dag er ydmyg fødsel ingen hindring og høj fødsel ikke noget sikkert pas til embedet. Af de ni premierministre siden 1900 tilhørte fem den industrielle eller forretningsmæssige øvre middelklasse, og to var født i fattigmandsstuer. Kun fire havde været på Oxford eller Cambridge. Tre af dem kom ind i Underhuset i midten af tyverne og startede således som unge på en politisk karriere. Næsten alle havde mindre poster og derefter ministerposter, før de blev premierminister. De havde således en lang og varieret læretid i Parlamentet, på kontoret og i oppositionen, i departementerne og i kabinettet i Downing Street 10. Churchill blev f.eks. medlem af Parlamentet i 1900, da han var seksogtyve år gammel. På et eller andet tidspunkt var han ansvarlig for koloniale anliggender, indenrigsanliggender, udenrigshandel, flåde, ammunition, luftvåben og finansministeriet. I de mellemliggende perioder var han et almindeligt medlem, og langt fra et tamt medlem. Til sidst, i en alder af seksogtres år, blev han premierminister i nationens mørkeste stund.
Premierminister, kabinet og Underhuset er de tre vigtigste dele af den britiske forfatning, men tre andre dele kalder på en kort beskrivelse. Den første er kongen. George VI er den femogfyrre femogfyrre person, der har siddet på tronen i de sidste tusind år. I løbet af de sidste tre eller fire århundreder er den kongelige magt blevet så beskåret, at der kun er én vigtig forfatningsmæssig funktion tilbage. Når en premierminister dør eller træder tilbage, udvælger kongen hans efterfølger. Men selv dette valg er normalt automatisk, for hvis den gamle regering er blevet besejret, er oppositionslederen den uundgåelige efterfølger, og hvis der er parlamentsvalg, er lederen af det parti, der vinder valget, naturligvis folkets valg, og kongen skal vælge ham. Hans øvrige forfatningsmæssige handlinger sker alle efter råd fra hans ministre. Han har “ret til at blive hørt, ret til at opmuntre, ret til at advare”, og hvis han har akkumuleret viden, erfaring og forståelse ved at tilbringe mange år på jobbet, kan han være en værdifuld rådgiver og ældre statsmand. Ministrene behøver ikke at følge hans råd, da de er ansvarlige over for parlamentet, ikke over for ham; men i det mindste kan de være nødt til at indrømme, at hans synspunkter sandsynligvis ikke er baseret på kortsigtet partipolitisk hensigtsmæssighed.
Da kongen har mistet sin gamle magt, har han fundet andre opgaver at opfylde. De lejlighedsvise udfoldelser af pragt og ceremonier forbinder fortiden med nutiden, på samme måde som vores eget ritual på Thanksgiving-dagen, indsættelsesdagen eller den 4. juli. De tilfredsstiller den kærlighed til en parade, til prægtige farver og ordnede bevægelser, som spiller en rolle i religiøs tilbedelse, i eksamensøvelser eller i nogle broderlige ordeners kongresser. Deres centrale figur legemliggør nationens enhed i en person, snarere end i et flag. Kongen kan være protektor for filantropiske, intellektuelle eller sociale organisationer, rejse rundt i imperiet, lægge grundsten, tage til de store væddeløb eller fodboldkampe, besøge bombede områder eller kampfronter og på alle punkter tjene som et bånd, der binder en nation sammen, som ingen folkevalgt person nogensinde kunne gøre.
Dette bånd binder mere end Storbritannien. Da de førende britiske kolonier nåede status som selvstyrende dominioner, var det eneste forfatningsmæssige bånd, der bandt dem og Storbritannien sammen, det faktum, at de var “forenet af en fælles troskab mod kronen og frit associeret som medlemmer af det britiske Commonwealth of Nations”. Den samme mand var konge af Det Forenede Kongerige, konge af Canada, konge af Australien og så videre. Endvidere var han den samme slags konstitutionel monark i hver hovedstad, der handlede på råd fra sine lokale ministre, som igen var ansvarlige over for deres lokale lovgivende forsamlinger. Som en fremtrædende canadier sagde for nylig: “Vi gik i krig som et frit folk af egen fri vilje, der kæmpede for frihed. Kong George den sjette af England bad os ikke om at erklære krig for ham. Vi bad Kong George den sjette af Canada om at erklære krig for os.” Ingen britisk premierminister kunne fungere som et sådant bånd mellem dominionerne. Australiere og canadiere har ofte været stærkt utilfredse med politikken og lederen af det parti, der var ved magten i London. Hvis der skal være et overhoved, der kan accepteres af alle og står over partipolitikken, er der ingen, der er så tjenstgørende som en monark.
De fleste briter ville stædigt forsvare monarkiet, så længe kongen gør sit arbejde godt. Forsøg på at gå ind for republikanisme er altid mislykkedes, fordi der ikke syntes at være noget at vinde ved en ændring. Men de ville have svært ved at argumentere for den anden gamle institution, House of Lords, som de ville have svært ved at argumentere for. Dette hus er lige så gammelt som Underhuset, og de to er vokset op side om side. De begyndte som organer, der bevilgede skatter; de store godsejere og høje gejstlige mødtes i en gruppe for at overveje, hvor meget de havde råd til at give kongen af deres egne lommer; repræsentanterne for de mindre godsejere og byboerne mødtes i en anden gruppe for at beslutte, hvor meget de var villige til at love kongen af folkets lommer derhjemme. Disse særskilte overvejelser fortsatte, da parlamentet udviklede sig til et lovgivende organ.
Omkring 750 peers har ret til at sidde i Overhuset; men fremmødet når sjældent op på hundrede. Nogle af peers er biskopper eller ærkebiskopper, men over 700 af dem har arvelige titler. Kun få af disse er meget gamle; kun 50 går mere end 250 år tilbage i tiden. Resten er mindre end et århundrede gamle, og næsten halvdelen af dem er blevet tildelt siden 1906. Nogle mænd fik deres titler – lord, hertug eller hvad det nu måtte være – for tjenester, de havde gjort staten som admiraler, generaler, administratorer eller statsmænd; men ofte var det tjenester, de havde gjort for partiet eller for partiets kampagnekiste, der var blevet tildelt. Efter den sidste krig blev dette salg af titler en grel skandale, og siden da er priserne oftere blevet uddelt som en anerkendelse af enestående succes inden for forretning, industri, offentlig tjeneste, intellektuel præstation, generøs filantropi og kunst. Derfor er adelsstanden ikke længere hovedsageligt en samling af efterkommere af landaristokrater; den er i langt højere grad en samling af mænd, der har gjort noget godt for sig selv, for staten eller for menneskeheden. Bag en adelstitel gemmer der sig sandsynligvis en forretningsmand, en bankmand eller en brygger; men der kan også være en fremtrædende kirurg, musiker, økonom eller endog en arbejderleder.
Tonen i Overhuset vil sandsynligvis være aristokratisk og plutokratisk, og dens politik konservativ. Tidligt i dette århundrede afviste det liberale forslag om at øge skatterne på de rige for at finansiere sociale reformer. Denne kombination af partipolitik og selvforsvar førte til, at Lords fik klippet sine vinger for så vidt angår veto mod lovgivning. Alligevel ville det være forkert at betragte Overhuset som intet andet end et hjemsted for dybt farvede reaktionære. Det har ofte udvist ægte statsmandskab, uafhængighed og liberalitet i tankegangen. Dets medlemmer har ingen vælgere derhjemme, som de skal tilfredsstille, og kan derfor sige, hvad de mener, og nogle af dem tænker hårdt og godt. Til tider har de været vogtere af den personlige frihed, når Underhuset var blevet panikslagen til uovervejede eller hævngerrige foranstaltninger. Selv om ingen er tilfreds med overhuset, som det er i dag, kan briterne derfor ikke blive enige om, hvad de skal gøre ved det. Mange ville tøve med at overlade deres velfærd udelukkende til kabinettet og Underhuset. Men ingen ved, hvordan et perfekt andetkammer skal se ud, og overhuset fortsætter derfor med at mødes, at udføre sine opgaver på en afslappet måde “ikke ulig en veltilrettelagt begravelse”, og som W. S. Gilbert engang sagde, at det ikke gør noget særligt, men at det gør det meget godt.
Sidst er der den offentlige tjeneste, det organ af offentligt ansatte af mange grader og klasser, der udfører regeringens arbejde. I de sidste 40 år har den britiske regering, ligesom vores egen, i høj grad øget antallet af ting, den foretager sig, enten som følge af folkelig efterspørgsel eller under pres fra begivenhederne. Som følge heraf er den offentlige administration vokset i størrelse, betydning og magt. For mindre end hundrede år siden blev tjenesten drevet på grundlag af byttesystemet, og den var berygtet for inkompetence, uvidenhed og bureaukrati. Så begyndte der at blive ryddet op i rodet. En tjenestemandskommission satte sig for at finde de bedste unge hjerner, udvælge mænd ved hjælp af strenge konkurrerende eksamener fra universiteternes afgangsklasser, opstille faste lønskalaer med regelmæssige lønforhøjelser, tilbyde sikkerhed for ansættelse under forudsætning af god opførsel og generelt gøre tjenesten attraktiv for velkvalificerede mænd. Resultatet var, at staten efterhånden fik en gruppe ærlige og dygtige tjenestemænd. Uanset hvilket parti der kom til magten, blev de på deres poster. De højere rangerede udøvede stor indflydelse som hjælpere for deres politiske chefer, især fordi en ny minister skulle undervises i sit arbejde af sine faste ledere. Det siges undertiden om dem, at de er uventyrlige og fantasiløse på grund af deres modvilje mod parlamentarisk kritik og deres ønske om at spille sikkert. Men kun få har sat spørgsmålstegn ved deres kombination af ekstraordinært høj intelligens, kompetence og karakter; og disse kvaliteter er mere værdifulde end letkøbt begejstring for nye stunts.
Fra EM 41: Vor britiske allierede (1944)